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委任區議員應長期存在嗎? 區議會在完善選舉制度後的發展前景(文:曾鈺成) (09:00)

任期從本月1日開始的特別行政區第七屆區議會,共有470名區議員,其中包括179名委任議員、176名地區委員會界別議員、88名區議會地方選區議員和27名當然議員(新界鄉事委員會主席)。這是在香港區議會發展的歷史上,第二次恢復委任議席。

回歸前的區議會,每一屆都有三分之一是委任區議員,除了回歸前的最後一屆:末代港督彭定康在中國政府反對下硬推他的「政改方案」,取消了1994至1997年區議會的所有委任議席。回歸後恢復了委任議席,但在特別行政區政制發展的過程中,區議會也要「民主化」,委任議席比例逐屆減少,至第五屆(2015年)完全取消。

本屆區議會恢復了委任議席,而且委任議席在全部議席中所佔的比例,高於以往歷屆;地方選區直選議席所佔的比例,則減至歷史上最低。這變化脫離了回歸以來區議會產生辦法一直遵循的發展軌迹。有這樣的變化,理由和立法會選舉制度的改變一樣:中央政府發現,循以往軌迹發展出來的制度存在重大漏洞,使反中亂港勢力很容易通過選舉進入立法會和區議會。2019年區議會選舉出現的情况,是促使中央政府決定要完善香港選舉制度的重要因素。

這次特區政府「重塑區議會」,除了收緊候選人提名和資格審查機制,以確保選舉產生的區議員都是愛國者之外,還大幅削減分區直選議員人數,恢復委任議員,以及新增由3個地區委員會(地區分區委員會、地區防火委員會和地區撲滅罪行委員會)的委員選舉產生的「地區委員會界別議員」。這樣的組成,加上區議會主席由當區的民政事務專員兼任,足可保證各區區議會衷誠配合政府的地區施政;即使區議員履職盡責未必人人做到100分,至少不會給政府添煩添亂。

政府頒布了《區議員履職監察制度指引》,規定區議員須執行由民政專員兼任的區議會主席所指派的任務、按時向區議會主席提交工作報告、不得違反會議常規、不得在會議上對官員作侮辱性的言論或使用粗言穢語等等,否則會招致警告、罰款以至暫停職務等處分。區議員對《指引》紛紛表態支持,欣然接受。

重塑區會後  還要不要「民主化」

《基本法》對特別行政區行政長官和立法會的產生辦法,確立了「雙普選」的目標,即兩個產生辦法根據香港特別行政區的實際情况和循序漸進的原則而規定,最終達至行政長官由一個提名委員會提名後普選產生、立法會全部議員由普選產生。回歸以來歷次政制發展計劃要解決的問題,就是如何根據當時的實際情况和循序漸進的原則,向「雙普選」的目標邁進一步。完善選舉制度後的第一次立法會選舉結束後,中央重申寫在基本法裏的「雙普選」目標不變,即立法會還是最終將會全部議員由普選產生。

至於區議會的產生辦法,基本法沒有提及,沒有「循序漸進」、「最終達至普選」等規定。然而回歸以來每次有關政制發展的研議,都要把區議會的「民主化」包括在議程之內。經過這次「重塑」,區議會往後還要不要「民主化」呢?委任議席會不會再次逐漸減少至最後全部取消?

對區會的錯誤觀念

按基本法規定,區議會屬於「接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務」的「非政權性的區域組織」。非政權性,即不享有任何行政或立法權。但是,「區議會」這名稱卻讓一些人把它跟其他地方的「市議會」、「州議會」等由民選代表組成的立法機關等量齊觀;而不時有人把區議會和特別行政區立法會合稱為「兩級議會」(還有市政局時合稱「三級議會」),更加深了這個違反基本法的錯誤觀念。

這錯誤觀念其實源於回歸前區議會設立的背景。港英政府開始設立區議會,是在1980年代初,在英國政府知道中國決定在1997年收回香港之後。英國政府的意圖,是要在香港「光榮撤退」之前,在本地建立一個「植根於香港的代議制政府」。這計劃就從分區選舉開始:以「改善地區行政」為名,在全港18個行政區各成立一個區議會,並且由區內選民投票選出一部分「議員」。區議會是「地方議會」的觀念,就此形成。彭定康有意加強區議會作為民主代議機構的形象,取消了區議會的全部委任議席。

區會擴權  背離基本法

回歸後恢復了區議會的委任議席。但在一段時間裏,社會上的主流意見認為區議會應該和立法會一樣,以全面普選為目標;委任區議員的數目要逐步減少至全部取消。在過去有關政制發展的討論中,區議會屬於「非政權性的區域組織」的本質很少被提及,沒有人質疑「民主化」與這本質是否相適應。民選議席的比例不斷擴大,反過來成為區議會擴權的理據:區議會既代表地區選民的意志,就應該擁有地區治理的決策權和財政權。這完全背離了基本法有關區域組織的規定。

這次重塑區議會,還原了區議會作為區域諮詢組織的本質。作為政府的諮詢組織,其成員由政府委任,自是無可厚非。民選區議員受制於選舉政治,未必凡事都會順從政府的旨意;能夠讓政府如臂使指地差遣的,當是政府自己委任的議員。為確保政府在地區治理上得到區議會的充分配合,委任議員是否應長期存在,並且要佔較大的比例?增加民選議員,又會否重新出現區議會擴權的問題?

港澳辦主任夏寶龍上月在題為「以實際行動詮釋愛國愛港,奮力譜寫『一國兩制』實踐新篇章」的講話裏,專門提到剛產生的新一屆區議會。他特別讚揚了區議會選舉展現的新氣象,稱讚所有候選人在競選中「用自己的真情實意和扎實的政綱贏得選民的支持」;他列舉了在選舉中湧現出的許多「感人的事迹」,又讚歎「廣大居民投出的是選票,更是希望和未來」。所有這些充分肯定、高度評價的讚譽之詞,當中提及的選舉,都是地方選區的選舉。夏寶龍在講話裏要求區議員「用點點滴滴的實際行動來回報廣大居民的信任和支持」;這呼籲雖是面向所有470名區議員,但「廣大居民的信任和支持」,主要還是表現在地方選舉投的票。

區會委任議員愈多  是否愈有利施政?

從中央官員對本屆區議會選舉的肯定態度來看,來屆區議會的地方選區議席應該不會減少。如果中央政府希望見到香港的選舉,包括區議會選舉,愈來愈贏得人心,愈來愈多人參與,就更有理由讓區議會的民選議席逐漸增加。只要確保民選議員愛國愛港、擁護基本法,便不用擔心區議會增加了民選比例後會作出違反基本法的「擴權」行為。

從區議會的實際作用來看,是否委任議員愈多,對政府施政就愈有利呢?夏寶龍勸勉區議員要成為「政府施政的助手、市民解決問題的幫手」,「要做好上情下達、下情上報,發揮好特別行政區政府和居民之間的橋樑紐帶作用」。在這方面,民選議員一般是否會有較大優勢呢?如果「區議員履職監察」的結果證實是這樣,那末增加民選議席,就有提高區議會功能的實際作用,而非純粹為了「民主化」。

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