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從極端天氣看香港城市治理(文:邱勇) (09:00)

今年9月本港風雨特別多,先有超強颱風「蘇拉」襲港,一個星期後又迎來一場「500年一遇」暴雨。儘管香港在蘇拉襲港時倖免於難,但本港在有紀錄以來持續最久的黑雨蹂躪下,多區山泥傾瀉,而且澤國處處,洪水不但淹沒道路,更湧入隧道、停車場、商場及港鐵站,嚴重癱瘓交通網絡,也對基建設施及市民財產帶來嚴重破壞。根據不同機構估算,這場世紀豪雨造成的經濟損失高達6億至8億元;而所引發保險索償金額,亦很可能高於當年超強颱風「山竹」襲港後的30億元。此外,暴雨洪水更冲走了政府的「遮醜布」,揭露了香港城市治理之缺失。

香港危機管理  未能防患未然

自2001年美國9.11恐怖襲擊後,危機管理成為了不同層面、不同領域(如城市治理、物業及設施管理和企業管理)中極其重要的課題。不過,特區政府在這方面的表現乏善可陳。縱然當局有一套「緊急應變系統」,針對天災、空難、恐襲等緊急情况,訂立了應變計劃,但防患於未然才是危機管理最基本和最重要的原則,危機管理的重點理應放在危機發生前的預防。可是,特區政府沒有做好預防危機的工作。

筆者認同鍾芯豫日前於《明報》發表的觀點(〈香港遇世紀暴雨  反思城市氣候韌性〉,2023年9月13日),香港面對愈來愈多及頻繁的極端天氣事件挑戰,加強城市的氣候韌性(climate resilience)實是刻不容緩。本港需要有前瞻性的設計、規劃及執行。但《建築物(衛生設備標準、水管裝置、排水工程及廁所)規例》有關私人發展項目範圍內地面水排放系統設計要求,大多是沿用三四十年前的標準。再者,《建築物條例》及其他相關法例都沒有列明針對樓宇防洪或防水浸的設計要求。

在公用渠務設施方面,渠務署於2018及2022年更新了《雨水排放系統手冊》。可是,究竟香港有多少公用雨水排放系統是根據新設計標準去建造,或已提升至符合新設計標準水平?新設計標準的訂立,又是否基於過分保守的雨量預測?

標準及目標  需適時更新

渠務署在1994年建立一套系統以識別全港水浸黑點,並自1995年起消除水浸黑點。據政府披露資料,該署已消除127個水浸黑點,現時全港只剩餘4個黑點,其中兩個的改善工程正在施工。惟今次黑雨水浸的多個重災區,當中包括黃大仙,都不在這4個水浸黑點之列。這帶出一連串疑問,例如:這個識別水浸黑點的系統是否已過時?它究竟有否充分考慮全球氣候變化所帶來的新衝擊?從以上討論看來,特區政府實須更積極、有系統地定期檢討,並適時更新規劃、設計標準及行動目標,方便與時並進,應對在氣候、環境及其他方面的新挑戰。

除了硬件上的韌性,我們還需要軟件配合。大雨會把大量垃圾、落葉、沙泥冲進地下排水系統,可能造成淤塞。有見及此,路政署、食環署和渠務署極需要協調及通力合作。每次颱風或暴雨過後,在天氣許可及安全情况下,當局應盡快有系統地派員清理路面垃圾、巡察路邊集水溝及疏通渠道,以免渠道在不知何時來襲的下一波暴雨中淤塞,釀成嚴重水浸。

豪宅違建違霸  恐成「劏房圍城」翻版

黑雨所引發的山泥傾瀉,把低密度豪宅的僭建、非法延伸擴展及佔用官地的問題暴露於大眾眼前,大潭紅山半島和清水灣東桂事件只屬冰山一角。所謂「一石激起千層浪」,疑似非法佔用官地或僭建的個案愈揭愈多。上周三,發展局長甯漢豪在電視台訪問中指出,有些聲音批評政府處理違建違霸問題時,往往選擇性執法,她辯解當局做法只是「按序」處理。筆者認為甯氏的說法看似很有道理:政府資源人手不足,需要對執法對象編排優次;不過這種緩急優次應如何訂立?就樓宇、斜坡安全而言,公眾安全風險似乎是現時唯一的考量點。而針對違規霸佔官地,優次策略更是不清不楚。

從客觀角度來看,那些低密度豪宅大多偏處一隅,即使有事故發生,對公眾安全構成的威脅的確不太大,所以它們往往不是優先取締目標,筆者是可以理解。惟當人們知道執法者打擊不力,既不會巡查,又不會檢控違規行為時,違規情况只會愈來愈普遍,甚至變本加厲。倘情况持續,將變成「劏房圍城」翻版,問題「大得不能倒」,政府再無力、無勇氣去取締,最終只能繼續容忍甚至妥協,令豪宅僭建或違規霸地等行為合理化。

此外,政府一方面在市區取締天台屋及寮屋,另一方面任由權貴僭建或零租霸官地,這明顯有違執法公平性的原則。資源、人手不足不能當作藉口。要查證低密度豪宅的違建違霸,是很難嗎?需要很多時間嗎?一些民間團體已能於兩三日之間,在港島南大潭一帶揪出過百個疑似違規霸佔官地的個案。

或者,要去識別這些低密度發展的違建違霸個案,比識別在多層樓宇中的劏房單位容易。其實政府大可善用航拍或遙感探測(remote sensing)等技術,去查察低密度發展的違建違霸行為。况且,這些低密度豪宅大都不涉及丁權或丁屋問題,相關違規行為理應很容易處理。故此,屋宇署和地政總署針對豪宅違建違霸遲遲沒採取果斷行動,是不為也,非不能也。面對這等違規行為,若政府選擇繼續視而不見、聽而不聞,本港樓宇規管(building control)及土地行政(land administration)制度只會淪為笑話。

結語

2017年澳門受颱風「天鴿」吹襲,200多個變電站受颱風及水浸破壞,全市出現大規模停水停電,市民生活大受影響。這些慘况都沒有在今次黑雨過後的香港出現,是不幸中之大幸。當然,我們也有大廈因大雨而停電、升降機或扶手電梯被水浸壞的個案,惟整體情况仍可說是受控的。

然而,風雨無情地把特區政府在城市治理方面的不作為表露無遺。今次豪雨之降雨量是前所未見之大,乃一個事實,但它決不能作為藉口、擋箭牌。要把香港打造成世界級宜居城市,除了在刺激經濟、創造商機等範疇外,政府的決策者也必須在城市規劃及管理上富前瞻性,還要有居安思危心態。只有做最好的準備、作最壞的打算,方能在城市治理中立於不敗之地。

作者是嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系教授

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