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施政報告應正視的人口結構變化——老齡化、少子化、勞力缺(文:周永新) (09:00)

今年8月中,政府統計處公布最新人口統計數字。其中傳媒廣泛報道和社會關注的,有以下幾點︰

(1)經過3年新冠疫情,本港人口再次有增長,今年中整體人口約有749.8萬,較去年中734.6萬人增逾15萬,惟仍低於2019年中的750.7萬。過去一年人口所以增加,原因是從去年到今年中,移入人口大幅上升,屬香港居民的共有17.4萬人,其中包括3.1萬名單程證持有人。

(2)根據統計處推算,本港整體人口未來會維持上升,人口總數到2046年將達819萬。增加的人口並非因為生育率提升,而是移入香港的人口比移出者多。也就是說,香港未來將會有更多非本地出生人口。

(3)香港人口將持續高齡化。根據統計處推算,65歲及以上人口佔總人口的比例,將由2021年20.5%增至2046年36%。換言之,65歲及以上人口,將由現時整體人口每5人中有1個,增加至每3人中有1個。簡單來說,香港人口將會有更多一般稱的長者。

綜合以上3點,社會人士討論最多的是︰政府應該如何應對人口老化?港人減少生育孩子的趨勢,是否可以扭轉?人口增長倚賴外來人口移入,對勞動力需求和供應,有什麼需要注意的地方?人口推算對香港未來的規劃有什麼啟示?就着以上問題,筆者有以下分析。

1998年,即回歸後第二年,當時負責規劃的官員推算,根據過往統計數字,到2008年,亦即10年後,本港人口將達到820萬。當然,當年的推算沒有出現,今天本港人口總數也只有749萬;就是推算到2046年,人口也不超過820萬。

推算僅參考  社經發展趨勢才重要

香港人口或增或減,影響的因素十分複雜。誰會想到自2020年中開始,連續3年,移出的居民竟比移入的多,以致2023年中的人口數字,比2019年還要少?也就是說,推算僅可作參考。現在能夠做的,是盡量根據推算的數字,及香港未來10至20年可能出現的變化,包括經濟和社會發展趨勢,在政策上調整和修正。

人口推算講過了,先談香港人口老化問題。人口老化的影響主要有兩方面︰一是長者數目多了、壽命長了,如何協助他們生活得健康快樂,包括退休後生活保障和醫護方面的照顧(health care needs),政府都必須制訂政策和長遠規劃;二是長者多了,勞動人口相對減少,就算未來整體人口增加,就業人數都可能不升反跌,這時如果沒有外來勞工補充,香港經濟或會出現萎縮。

面對老年人口所需的生活保障,無論回歸前或後,政府一向的政策取向是,堅決反對設立任何全民保險形式(或稱隨收隨付)的退休保障計劃,醫護照顧也是一樣。政府採用的策略是,僅向有經濟需要的市民提供金錢援助,及提供收費便宜的醫護服務。

展望未來,相信就算人口持續老化,政府都不會改變現行策略,只會在退休保障方面,鼓勵那些拿了強積金的退休人士購買年金;而醫護照顧方面,能夠做的是擴大公私營醫療協作範圍,藉此減低市民使用公營醫療服務的比例,及恒常化長者社區照顧服務券的使用,藉此減少長者對住院照顧的需求。

公私營醫護協作  前景不樂觀

以上應對人口老化的策略,市民可以知道的是,現有「居家安老」政策不會改變,雖然服務不足,惟現行模式將持續下去。不過這也意味,隨着老年人口增加,政府的財政負擔亦將愈來愈沉重。

以退休生活保障為例,現有約70萬長者領取長者生活津貼,佔長者人口約43%。若以這比例推算,到2046年,820萬人口中將有36%是長者,即295萬人。倘領取長者生活津貼的比例不變,領取的長者人數將達120多萬。這龐大的長者數目,政府獨力承擔他們生活保障的責任,財務開支將愈變愈重,政府應及早制訂對策。

醫療和住院照顧方面,現在最大問題是市民過分倚賴政府的供應。當局最近嘗試以公私營醫護協作分擔政府的責任;不過,本港私營醫療服務長久以來有本身的運作模式,公私營醫護協作的前景並不樂觀。

筆者認為,長者醫護服務所以長期供不應求,除了政府財政負擔有限之外,棘手問題還在於香港欠缺長者服務所需的土地和人力。這方面,筆者曾建議政府藉着大灣區發展,借助內地較充裕的土地和人力資源紓緩服務不足,希望當局認真考慮。

港人對前景悲觀  不願生育

其次,是「少子化」。「少子化」並非香港獨有,也不是近年才出現。本港生育率長期偏低,2019年前曾一度回升至1.2(每1000名女子的平均生育嬰孩數目),過去幾年再下降,去年是歷史新低的0.7,於是有意見認為政府應鼓勵港人生育子女。不過,過去不少國家和地區都曾推出鼓勵生育的措施,成效皆不彰,最多只能維持生育率不下跌。

政府過去也曾想辦法扭轉「少子化」趨勢,最終都沒有什麼有效辦法,看來今次政府不會有什麼行動。據筆者觀察,港人所以不願生孩子,主要有以下兩個因素︰一是本港住屋情况極不利生孩子,試問一般三四百呎或更窄小的單位,怎會令夫婦有意欲生孩子?二是港人對香港未來的看法——如果覺得香港前景好的,相信生孩子的意欲會高些;如果不看好,意欲自然低些。港人過去幾年對前景悲觀的居多,希望未來幾年有好轉。

不能單從經濟角度規劃

最後,生育率偏低,勞動人口隨着減少,這是不少經濟發達國家和地區的共同經歷;解決辦法不外乎鼓勵生育和輸入外來勞工,或不斷吸納移民。香港其實十分幸運,回歸以來,每年平均有約5萬名內地居民透過單程證移居香港,解決本港不少勞工短缺問題。

過去有言論認為,新移民佔用香港福利,這是極之不公允的說法︰一來,他們來了香港,他們就是香港居民,他們有權享用政府提供的服務;二來,他們如果仍然就學,只要得到適當栽培,可成為本港新力軍,補充本地缺乏的勞動力。筆者多次呼籲政府,在人口政策中加入協助新移民融入社會的措施,可惜都不得要領。

2022至2023年中,約有3.1萬名內地居民持單程證移居香港,他們是政府最應該珍惜的人力資源,因為他們將在本港生根,成為香港一分子,對香港有歸屬感。至於現在搶來的人才,包括那些藉着「優才計劃」來港的,據筆者觀察,他們留港發展的比例並不高,很多時候,香港只是他們的踏腳石。

總的來說,人口政策不能單從經濟發展的角度規劃——人口政策如果令長者老來無依、年輕的不願生孩子、移居香港者感到被歧視,這樣的人口政策有何用?

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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