日前，中共中央政治局會議強調「要加強地方政府債務管理，嚴控新增隱性債務」。今年的《政府工作報告》也指出，「防範化解地方政府債務風險，優化債務期限結構，降低利息負擔，遏制增量、化解存量」。財政部數據顯示，截至2022年末，中國政府債務餘額約為60萬億元（人民幣，下同）。其中，國債約25萬億元，地方政府債務餘額約35萬億元。
城投債背後風險 令人擔憂
從債務規模來看，近5年來，內地地方政府債務以平均每年16.3%的速度迅速增長，遠遠高於內地平均7.8%的名義GDP（本地生產總值）增速。地方債務分為顯性債務和隱性債務，從顯性債務看，也就是從地方政府發行的債券來看，經濟大省如廣東、山東、江蘇等存量債務較高，主要投向市政和產業園區基礎設施等領域。
而隱性債務，是指地方政府在法定債限額之外，直接或承諾以財政資金償還、違法提供擔保等方式舉借的債務。截至2022年末，內地各省（市、自治區）的「城投債」餘額約為13.3萬億元，是地方政府隱性債務的最大部分。在個別地區如江蘇省，城投債規模甚至超過政府債券規模。而城投債項目融資中，85%以上靠銀行貸款。因此，城投債作為地方債務中最具風險的部分，其真正令人擔憂的是背後隱藏的信貸負債風險。
從債務率來看，地方政府的負債率從2017年的19.8%，迅速增加到2022年的29%。今明兩年，內地各地都將迎來地方債償還高峰的關鍵時期，特別是有些經濟欠發達地區，負債率較高，而償債能力較弱。例如，據相關數據披露，截至2023年4月12日，貴州省城投平台存量債總額為3180億元，其中超過四分之三債務將在3年內到期——2023年、2024年和2025年，貴州省城投債券到期總額分別為726億元、1026億元和690億元，其中2024年到期壓力最大。
大多數省份負債率仍處警戒線內
從包括顯性和隱性債務在內的實際負債率來看，於2022年，內地負債率最高的地方是青海省，負債率達到86%；排名第二的是天津市，負債率為74.8%；第三是貴州省，負債率為73.6%。國際上公認的負債率紅線是60%，高於60%的負債率，一般認為是超額負債。從實際負債率來看，內地只有青海、貴州和天津的負債率超過了60%，絕大多數省份的負債率仍處於警戒線以內。
國企應發揮積極作用 助化解債務風險
負債就像一把雙刃劍，如果運用得當，就能夠最大程度地促進地方經濟與社會發展。在國家穩增長等宏觀目標下，加快地方政府專項債券發行使用，已成為支持性的政策。但如果過度舉債，超過地方經濟發展和財政稅收所能夠承擔的極限，則會引發市場擔憂，甚至發生債務違約事件，嚴重影響地方政府聲譽。各地還要嚴守不發生系統性金融風險的底線。
總的來看，目前內地地方債問題總體是可控的。但與顯性債務相比，隱性債務才是更加亟需控制的地方債務。如果任由隱性債務快速增長，個別地區也可能發生類似貴州這樣的攤牌事件。在地方債風險化解方面，大型國有資產管理公司應該發揮積極作用。中國信達公司於4月18日與貴州省政府簽署戰略合作協議，將通過組建50人金融專家團，圍繞防範化解風險、助力國企改革等方面，與貴州開展合作，或將成為支持貴州省化解地方債務風險的重要舉措。
作者是中國人民大學重陽金融研究院宏觀研究部副主任、研究員
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