近日社會上包括議員關心特區公共財政的可持續性，其實問題不始於今天，或近年因疫情帶來的壓力。
長久以來存在一個港式資本主義神話，就是小政府低稅制，卻能提供各種公共服務和不錯的福利：公費教育醫療、公屋居屋、社會保障、各樣基建和公共設施、市政及文康體服務等。憑什麼實現如此奇蹟？主要靠經濟不斷增長帶來的稅收，及房地產蓬勃以增加賣地收益。香港的「類福利社會」，可與西方福利國家相比。
港式資本主義神話
神話容易刺激不合乎承擔能力的公眾期望及各界需求。英治時期，政策基本上財政驅動，並藉積極不干預主義論述，營造少依賴公家的意識形態，強調量入為出，有關要求其後寫進特區《基本法》。當時政府強勢，行政主導立法，故開支受控。
但自九七回歸過渡期起，「需求政治」逐漸抬頭；回歸後透過議會及行政長官選委會界別選舉，來自親建制、商界、專業及泛民主派的各種力量紛紛「為民（及業界）請命」，對政府需索壓力日大，從前的公共財政紀律備受挑戰。
結構性財赤 早見警示
回歸後發生亞洲金融風暴，充分暴露香港過分傾斜金融和房地產所致的經濟體系脆弱性，加上稅基狹窄，遇重大危機易被擊倒。梁錦松當財政司長時已警惕「結構性財赤」，但因金融風暴過後香港復蘇較快，且受惠於一些中央利港政策（如「自由行」、CEPA等），財政回復盈餘，因勢改革的決心很快蒸發，故態復萌，地產霸權進一步鞏固。固有利益窒礙下改革寸步，唐英年當財政司長時失去引入商品及服務稅以擴闊稅基之契機。
至曾俊華主理財政，經歷2008至2009年全球金融海嘯，政府大幅增加開支撐企業紓民困，香港已進入不斷向庫房埋手的跨黨派「派發式」民粹主義，政府亦漸傾向用錢去解決問題，派錢爭取民心。梁振英特首任內，曾俊華已關注公共財政的可持續性，成立長遠財政計劃工作小組，於2014年3月報告指出，若開支增長持續超越經濟和收入增長，結構性財赤勢難避免。其後將土地基金約2200億元（港元，下同）結餘成立「未來基金」，以應對會出現的結構性財赤。
財政民粹加劇 疫情消耗儲備
2007/08至2017/18年度的10年間，不計經常性資助新猷，單是每年預算案期間提出的一次過（非經常性）發放，包括稅收和差餉回贈、公屋免租、減免收費、電費補貼和額外社會保障金等，以及全民派錢（註1），合計逾3300億元（註2）。部分資助確針對社會和環境需要；但一些回減補貼及派錢所涉資源，本可善用於教育醫療和安老服務。派錢政治一經引入，滋長合理期望，揮之不去，從而增加長期財政負擔。
至上屆林鄭月娥政府，預算案內外派發增多，雖然主要為抗疫及紓解民困，惟也有一些基於民粹或政治考慮，使支出承擔大增。2018/19年度預算案一次過派發達516億元，尚未包括預算案後推出110億元關愛共享計劃（註3）。
此外，民望低之政府愈靠成本高的組織力量去維持管治秩序。自2019/20年度起連年財赤，經營帳目赤字累積至今年3月達6068億元；2022/23、2023/24及2024/25年度未計入發行及償還債券款項的綜合帳目赤字，分別約2058億元（修訂預算）、1186億元（預算）及323億元（預測）。
財政儲備由2019年3月底的11,616億元（即反修例抗議爆發前），遞減至今年3月底約8173億元，下跌近三成，相等於一年名義GDP（本地生產總值）約12%，僅足以應付12個月政府開支，乃27年來最低水平，預測到2025年3月底再降至約7726億元，之後才有機會回升。若非因發行債券及回撥房屋儲備金結餘，財政儲備於過去4年消耗更高達5649億元或48%，且投資承擔愈來愈多。根據審計署長2022年10月報告，該年3月底基本工程儲備基金有1938億元，而以往核准項目尚未支付的承擔額為7096億元。政府未償還貸款餘額，在過去4年由佔GDP之0.3%，升至4.3%，雖比諸發達國家仍屬偏低。
3年疫情，香港像其他地區付出沉重的經濟和財政代價，先後注資防疫抗疫基金共約3570億元，相等於2021年GDP約12.4%。2020年香港GDP收縮6%，2021年從低點反彈錄得6.4%增長；但去年因嚴厲防疫，加上環球供應鏈及需求干擾影響，經濟再度受挫，全年實質GDP下跌3.5%。相對而言，一些亞洲競爭對手均有增長，如新加坡2022年增長3.8%。財政司長陳茂波預測2023年經濟會明顯反彈，全年實質增長介乎3.5%至5.5%，但此乃與2022年低位所作之比較。
現屆政府欲大興土木、大筆投資創科和吸引創企落戶，及大幅增加民生開支，以物質改善去爭回民心；但在上述財經環境下，可說時機不利。以東大嶼填海（交椅洲人工島項目）及北部都會區發展為例，用今天價格計，前者政府估算造價達5800億元；後者曾有顧問公司估算涉公私營投資共3萬億元（三分之一來自政府）。從香港的城市發展策略佈局看，兩者皆為重要部署；但若同期推進，再加上政府尚未估算的「三鐵三路」成本，造成的財政壓力絕對不容低估。
錢須用在刀口上 投資須合乎效益
二戰後香港所有重大基建，包括過海隧道、地鐵、西鐵及赤鱲角國際機場等，雖投資龐大，但回報也快而高，且容量很快便達飽和，從未出現所謂基建「大白象」情况。房地產也是一樣，供不應求，皆因香港為一個不斷增長和各業蓬勃的樞紐經濟，此乃基本假設。若香港往後能持續發展，開發土地和基建配套仍乃不二之途，否則反成制約增長的因素。
從過去金融危機及SARS疫情的經驗看，危機過後均能快速復蘇。可是時移世易，今天香港地位有變，而且全球經濟正陷入滯脹，美中交惡，歐俄對抗，國際衝突日烈，世界動盪不安。香港長期靠土地溢價作為重大基建和新市鎮開發的融資來源，將來能否如此順利，得看經濟及香港的戰略位置。
面對不利的國際地緣政治和經濟環境，對投資龐大的基建規劃須多加審視，確保合乎成本效益，包括長期社會性的效益。縱然可發債及引入公私共建合營，惟融資仍在在考驗社會上和市場對香港長遠的信心。今建制派議員全面控制立法會，不像從前泛民主派般事事拖拉，但沒有反對派不等於「需求式」政治式微；失去政治對壘，或會更以爭取民生及行業派發去突出表現。
審慎理財 理順管治矛盾
經濟前景嚴峻，政府尤須審慎理財，縱行反周期財政策略以增支減稅去刺激需求、推動經濟增長，仍須錢用在刀口上、支出合乎效益，不隨便慷公家之慨，不好大喜功、大灑金錢，或隨便添架構、擴編制，或以為議會終必順應所有撥款要求，用錢方便施政。膨脹容易緊縮難，年年「一次過」就變成擺脫不了的恒常負擔。
香港仍面對2019年政治撕裂及後續的後遺症，人才流失，一些外企他遷，國際形象及經濟實力受挫。要真的做到「由亂轉治，由治及興」，關鍵在於包容及凝聚社會，公關和派錢都解決不了管治深層次矛盾。要致力維護香港的自由開放及獨特制度優勢，在國際和國家層面展現活力、吸引力和競爭力，才不至邊緣化。
註1：2011年首次動用370億元，向永久居民各派6000元
註2：Anthony B. L. Cheung (2021) Can Hong Kong Exceptionalism Last? Dilemmas of Governance and Public Administration over Five Decades, 1970s-2020. Hong Kong: City University of Hong Kong Press, Table 7.3.
註3：一次過向無物業、無領取綜援等合資格者各派4000元
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院）
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