選制和法制完善後，香港社會回復平靜，加上3年的疫症，示威遊行畫面一度消失。直到近日，簡約公屋啟德選址引起不少爭議，區內甚至醞釀遊行。日前，當局亦把將軍澳第132區填海方案提交予立法會討論，有議員有感而發，直言政府為何於當區設置多項厭惡性的設施，「除非好憎將軍澳居民」。
看來，與公共設施選址相關的地區議題，並不會因為制度的改變而消失。當城市逐漸發展起來，不掀動任何重要利益，而又適合興建公共設施的土地只會愈來愈少。去年11月政府交出的簡約公屋選址主要在新界，有議員擔心新界的單位會無人問津，於是政府又迅速找來了市區地段。把簡約公屋設於市區，雖不愁無人入住，但區內居民卻表示不滿。
因為公共設施選址而引起的地區情緒，是長存的議題；但由於直選議席減少，政黨受地區議題約束的程度會大大減低，各種反對聲音實質上亦難以阻礙政府施政。劏房戶能夠盡快搬入適切的居所，全社會當然樂見，事實上簡約公屋項目也很大機會順利上馬。惟過了立法會這一關後，還有哪些矛盾有待官員解決？我們可由近日在輿論中，甚至是在官員面書（facebook）中出現的「not in my backyard」（NIMBY，「鄰避效應」）一詞說起。
「鄰避效應」只是源於自私心態？
有關簡約公屋啟德選址的爭論中，有人把當區居民的反應解讀為「鄰避效應」。「鄰避效應」一詞在公共政策文獻時有出現，意為持份者會把區內利益置於更廣泛的社會利益之上。這種心態，大大限制了公共設施的規劃。過去不少文獻，會以「鄰避」解釋居民面對不受歡迎公共設施（例如焚化爐）設置在自己社區時的情緒及相應行為（例如遊行）。最原初的文獻，會把「自利」（self-interest）視為驅使「鄰避」的原因；但不少學者很快已經察覺，只以「自利」解讀複雜的社會情緒，恐怕會把現象簡化。
於是，學者開始就鄰避效應展開實證研究，了解不同地區的居民不願意接納某些公共設施的真正原因。這些研究不止是西方專利，隨着內地的城市化加劇，有內地學者曾以北京、杭州等4個城市的居民為研究對象，以分析假如有關部門把各類不受歡迎設施興建於受訪者所屬社區時，他們會有何反應（註）。
研究結果非常易懂：「自利」（如財產風險）的確是嫌惡情緒的成因之一，但它只能夠解釋受訪者面對某類型設施時的反應。更值得留意的是，無論哪類不受歡迎設施，受訪者都認為「參與」（participation）會影響他們的接受程度。對於廢物處理設施，他們只要求部門回應區內意見；惟如果設施有長遠的環境影響，更多的參與便被視為必須。就化工設施的興建，受訪者更認為如果當區居民根本沒有機會參與決策，他們會反對在任何地方設置，即「not in anyone's backyard」。
有否藉政治過程解決不滿
上述的觀察固然有地域性和議題性，不代表香港的情况亦是一模一樣；相關研究有不少屬環保議題，與簡約公屋的性質不同。但這裏所帶出的疑問是，因所謂「自利」而引起的不滿，究竟有沒有透過一個政治過程解決。
由城市發展所引起的矛盾，是每一個國家、每一個社區都會面對的議題，「鄰避」研究自然也衍生了一些解決方法。內地學者亦曾經參考城市密度這樣高的香港，如何處理和預防「鄰避」：除了對社區的事後補償外，在政策過程中引入諸如環境諮詢委員會的第三方協調、以專業報告消弭居民對設施的誤解、透過公眾參與吸納意見等都是方法。而除了補償外，其他方法都需要時間醞釀。
免生區內矛盾 方能令居民有幸福感
說回啟德選址。在比較傳統公屋和簡約公屋的「性價比」時，當局提出了一個很強的理據：簡約公屋毋須按照一般規劃程序。傳統公屋需要經一定的城規程序，起碼要6至7年後才可供入住，而劏房戶等多一天都嫌多。
不過，這個世界沒有免費午餐，縮減程序總有代價——原本有助解決「鄰避」問題的部分機制不能發揮作用。有別於興建焚化爐這樣的「死物」，簡約公屋會為社區帶來「溫度」，即為數不少的新人口。要共同在社區內生活，哪怕只是幾年，還是需要人與人之間的磨合，而這種磨合難以「逼」出來。本着讓劏房戶能夠盡快上樓的決心，當局或許沒有空間立即回應居民的反對意見，但長期而言，還是要避免情緒滋長成將來的區內矛盾。
居民看似「鄰避」的反應，部分是源於不確定性。簡約公屋的出現，或許不會改變啟德「第二核心商業區」的長遠定位；但簡約公屋由興建到拆卸，最少7年，而7年亦非短時間，居民實在難以預計當區將會出現的變化。例如，將來社區人口的具體組成，又會與簡約公屋的分配方法相關。
政府應盡早交代後續方案
日前呂大樂教授於專欄文章提到，簡約公屋的真正問題在分配，筆者也相當認同。傳統公屋有計分制度，申請人的得分與年齡等因素相關。簡約公屋專門為居於不適切居所的人而設，理應按「需要」分配，即居於最劣質劏房的人應該優先。但有人可能會提出：需要上班，或有子女需要上學的劏房戶，是否應該優先得到市區的簡約公屋單位？還是應該以「原區安置」為原則？更複雜的是，位於各區的簡約公屋不會在同一時間建成，也有機會是由不同的機構營運。
簡約公屋的分配方法，會影響區內人口組成，自然也會影響區內設施和服務的需求；惟這些需求，看似未有事先透過詳細的規劃解決。即使我們最終認同政府的「脫困數學」，不再就簡約公屋的造價「拗數」，但由社區關係、資源分配而衍生的矛盾，亦不會隨着項目的通過而消失。既然當屆政府有決心解決房屋問題這個深層次矛盾，就應盡早交代後續方案。
註：Liu, Zhilin, Lu Liao, and Ciqi Mei. "Not-in-my-backyard but let's talk: Explaining public opposition to facility siting in urban China," Land Use Policy, 77(2018): 471-478.
作者是公共政策顧問
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