香港上月起出現撲熱息痛搶購潮，相當受市民歡迎的「必理痛」更一盒難求。局方曾一度指不排除以立法形式規管指定藥物的買賣。消息一出，業界紛紛表示反對，立法會議員亦直言沒有必要立法，筆者身邊的朋友甚至說要在立法限購前「補貨」。官員近日連番表示含撲熱息痛成分的藥物，整體供應維持穩定；為紓緩搶購潮，當局亦向零售商發出指引，建議他們把含撲熱息痛藥物售予顧客時，不應超過某個分量。
政府、藥房及市民在撲熱息痛搶購潮上的互動，正好帶出一個公共政策討論的常見問題——政策制訂者應如何選擇合適的「政策工具」（policy tools）？「立法規管」（regulation）作為一種政策工具，有何特點？本屆政府在「公共衛生緊急事態」之下上任，過去以《緊急法》訂立多項防疫措施，遇到問題時，或會第一時間想到以立法方式解決。除立法規管之外，還有哪些方法可以改變市民的行為？
「立法規管」的特點
政策設計一般會以識別政策問題、制訂政策目標為起始（詳見筆者〈簡約公屋——熱血的政策 仍需冷靜設計〉一文，刊2022年12月13日《明報》）。「政策工具」的功能，就是將抽象的政策目標，轉化為具體政策行動的機制或方法。由於政策實施的對象是社會（或社會上特定的群體），政策工具的存在，就是為了改變特定群體或個人行為，讓他們的行為更符合政策目標（註）。不過，人的心態及行為始終是複雜的，如要達到最佳效果，政策制訂者在選擇合適的政策工具時，不能以「直線」思維，透過「立法規管」應對萬變的社會問題。
「立法規管」屬權威型政策工具，是一種自古以來已被採用的政策。它具有高度的強制性，能夠直接管制個人或群體行為；如他們不服從，就會面對相應代價或後果。由於個人或群體選擇的空間被收窄，政策制訂者透過「立法規管」的方法，較容易預計社會反應。不過，正因為法律會限制行為和選擇，以往有一些議員會認為政府應只做必要的立法——當一個社會問題長期存在，而它只能透過立法解決時，才應該考慮立法。
為達到強制的目標，「立法規管」必然牽涉較多的執行資源。所謂執行上的資源，是指立法內容，及立法後如何執行等細節問題。如果法律根本沒有被執行，或在執行上出現諸多漏洞，反過來就會削弱法律本身的權威。過去疫苗通行證「被動查核」就是一例，由於這項法定措施沒有執行上的配套，市民遵守的意欲大減。
在應否規管藥物買賣的討論上，近日也有人重提當年管制水貨客的「限奶令」。當時政府以「先訂立、後審議」方式處理，即法例會在刊憲後指定日期生效，但立法會可在審議期內修改或撤銷法例。由於「限奶令」具爭議，立法會的小組委員會用了一個月時間、共8次會議，才完成相關審議工作；提出的修正案包括：法例對「配方粉」的定義、條例是否設「日落條款」等。
假如本屆政府最終還是要以立法方式規管藥物買賣，類似的疑問也會再次被提出。可以想像，在零售層面規管撲熱息痛買賣的難度，比起限制配方粉出口的難度更高。以上種種，都是「立法規管」的成本；而單靠立法，亦無法解決全部問題。
「自律性限制」 能否回應市民心理？
目前政府建議藥房實行「自律性限制」，同時提醒顧客切勿囤積。政府介入的目的，是確保有需要者能夠購買足夠的撲熱息痛成分藥物。不過，藥房在限購上的權責始終有限，市民亦可以在多間藥房購買藥物。雖然從當局角度而言，藥物整體供應充足，惟從市民角度來看，每一個人手頭上的資訊卻不足，他們未必知道哪個零售點才有存貨；眼見跑了幾間藥房都買不到藥，不安情緒又會湧現。市民恐慌的最根本原因，除了是通關後可能增加的需求外，也源於他們無法得知門市存貨資訊。當人人都擔心「無貨」，自然會產生囤積心態。
疫症初期，搶口罩成常態。綜觀其他地區如何應對搶購潮，台灣當局除了實行口罩實名制，以確保口罩基本上公平分配之外，口罩剩餘數量還以開放資料形式釋出，讓每個市民可即時查詢尚有存貨的零售點。「口罩地圖」的建立，讓市民自行選擇合適的地點購買口罩，緩解了他們對實名制的恐懼，以及他們在疫症初期無法順利買到口罩的恐慌心理，成了推動實名制的助力。這種系統，必須依靠有關當局、零售點和社群自發提供的平台及資訊，同時結合「強制」措施，才能實行。
何謂有深度的政策
世界上沒有所謂「最佳」的政策工具。政策工具的選取，許多時候是視乎議題性質。從「口罩地圖」的例子可見，很多政策都不會只以一種工具執行。立法規管外，常見的工具還包括：提供誘因（incentives）；透過符號或論述性的政策工具（symbolic tools）改變市民價值觀，或是對問題的認知；透過建立型的政策工具（capacity tools），培養市民自我解決問題的能力等。決策者有時候甚至需要動用較複雜的系統改變工具（system tools），透過改變規則，引導較大規模及持久的行為轉變。各種工具的成本、對於行為的約束程度、讓個人或群體配合的誘因（incentive structure）、所導致的社會反應都不一。
一個有深度的政策，不會只帶來「服從」（compliance）效果，而是能夠誘導社會自然地配合政策目標。港人搶購行為時有發生，但立法規管不能賦予市民足夠的判斷能力，令他們不再貿然恐慌撲貨。
「立法規管」在某些情况下是必要，惟政策思路可以是很多元的。有時不直線解決問題，可能才是長治久安的方法。慶幸特區政府過去在一些政策問題（例如「紅黃碼」的適用範圍）上「從善如流」，最終亦沒有採取強制性較高的措施。通關之後，下一個問題是如常讓香港復常；不少因為疫症橫行而擱置處理的社會問題，又會再被重提。要讓社會進步，政府政策除了講求速度外，更講求深度。
註：Schneider, A. & Ingram, H. (1990). Behavioral Assumptions of Policy Tools. The Journal of Politics, 52(2), 510-529.
作者是公共政策顧問
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