2017年政府否決周永新教授於2014年8月發表、受政府委託進行的《香港退休保障的未來發展研究報告》提出的全民退休保障，令市民大為失望。政府決定以加設長者生活津貼（長生津），來解決港人多年面對的退休保障不足問題。今年9月進一步將普通及高額長生津劃一為高額水平，至今有逾42%長者領取每月3915元的長生津，另外加上領取綜援的長者，合共逾一半長者受惠於由公帑支付的長者社會保障制度。
對未能受惠但經濟條件並不寬裕的長者，則只能靠強積金、個人儲蓄及在滿70歲時領取每月1515元的生果金，以支付日常退休生活，他們要接受生活水準不斷下降的處境。近幾年強積金不斷下滑，有部分臨近退休者要面對投資多年的強積金出現虧蝕情况。但因為要生活，亦要將部分強積金取出，港人體會到強積金風險要由個人承擔的後果。
過往我們建議的全民養老金，實在可以將部分強積金風險減低，並維持穩定的退休收入。我們將全民養老金的財政狀况以新數據重新推算，看看在現時情况下，若推行全民養老金計劃以惠及所有長者，在財政上是否可行，好讓未能領取長生津的長者，都可領取每月同為3915元（2022年價格）的基本養老金。
「全民養老金」概念
全民養老金是2015年180名學者聯署提出，以回應當年在周教授發表報告後政府推出的《退休保障 前路共建》諮詢文件。全民養老金的基本概念是向所有65歲或以上長者，毋須經入息審查，即時每月發放基本養老金額直至終老，當年建議金額為3500元（2016年價格）。每年發放的實際金額因通脹因素會比這數字多，但其購買力與2016年大致相同。
制度設立後會取代現有長者社會保障制度，即長者綜援標準金額、長生津及生果金，但會保留綜援的租金、其他額外津貼及傷殘津貼。
方案建議以「352」融資方法，由僱員／僱主（佔三成，可由強積金新供款轉移）、政府（佔五成，包括注資1000億元及轉移原有的長者社會保障開支）、大企業及投資回報（佔兩成，包括增加盈利逾1000萬元的大企業利得稅1.9%及養老金投資回報），共同支持養老金支出。當年的推算是全民養老金財政狀况相當穩健，方案能跨越人口老化高峰期至2064年，仍有1600多億元（2016年價格）盈餘。
2022年推行 財務仍可行
事隔7年，我們再檢視一下原有設計，在新的人口數據及政府大幅改善長者社會保障制度後會否仍然可行，讓每名長者都可享有基本的退休生活保障。結果顯示，雖然遲了幾年，損失了這幾年在勞動力較多而長者人數未大幅增加時的累積盈餘，但由於社會保障制度所獲得的轉移增加，所以在2064年時，全民養老金制度仍有1824億元盈餘（2022年價格；表1）。
推算輸入金額的說明
輸入金額的第一項為僱主及僱員繳款（表2），這繳款與強積金計算方法相同，即要計算繳款的月薪上限為3萬元，下限7100元。繳款比例為月薪5%（即強積金的一半），由僱主及僱員平均承擔，但月薪低於7100元的僱員不用繳款，僱主只須繳交僱員月薪的2.5%。若有強積金戶口，可由強積金供款轉移。惟小部分僱員參加其他退休計劃，他們及其僱主要安排從其退休計劃轉移作繳款，或重新安排繳款。
我們參考今年第二季強積金強制供款部分，發覺當時按統計處提供的在職人數約310.2萬，而強積金強制供款為159.5億元。今年首兩季強制供款金額為321.9億元。我們估計倘將全年一半金額轉移到全民養老金，金額亦約為321.9億元。
另外，以今年第二季數字為基礎，即每310.2萬人強積金供款159.5億元（平均每季每人的僱主及僱員合共強積金強制供款為5143元，一年則約20,570元）。若將一半金額轉移至全民養老金，每名在職人口，僱主及僱員合共平均繳款每年為10,285元，因此我們便可以基於這數字推算未來年份的繳款金額。我們從統計處發表的「2020年至2069年按性別及年齡組別劃分的推算勞動人口（不包括外籍家庭傭工）」勞動人口數字，減去失業人口（2023年我們假設失業率由2022年次季的4.3%降至3.5%，隨後年份則降至3%），便可得出每年繳款金額（2022年價格）。
這計算方法要假設2024年後，政府的人口政策取得成功，將勞動力維持在2020年的推算水平。以近日特首的言論，看來政府很有信心。另外，由於這方法未計算沒有參與強積金強制供款的在職者，所以繳款金額已稍為低估。
第二項輸入金額，來自政府在建立養老金制度時一次過注入的1000億元，這與2015年提出時的金額相若，但這次是2022年價格。另方面，由於養老金將取代現行長者社會保障制度，原本預算要支出的大筆津貼金額，便按年轉移到養老金制度。轉移金額會按當年長者人口及預期相關社會保障申領比率來推算。長者人口推算數字，由統計處《香港人口推算2020-2069》報告取得；而長者社會保障申領率，則以目前狀况作出假設（表3）。
長生津申領比率在2022年中達42.2%，當中包括高額長生津（38.8%）及普通長生津（3.4%）；兩者於今年9月合併，全部均以高額長生津金額發放。為方便計算，2022年轉移的金額亦以高額長生津金額計算，惟由於申領普通長生津的人數比例甚低，對整體數字影響不大。我們假設這比例將一直維持不變。
綜援方面，自設立高額長生津後，申領比率一直下降，我們假設這情况會維持至2064年，比率由現時8.5%降至6.1%。至於高齡津貼（生果金），申領比率亦假設與目前佔70歲或以上長者的31%繼續維持不變。值得注意是綜援及長生津均設廣東和福建計劃，估計將來政府會繼續保留這些計劃，而金額與基本養老金一樣。他們的人數不在香港未來人口推算內，因此不將這些金額轉移，對制度的財政狀况沒有影響。
第三項輸入金額，是向利潤超過1000萬元的公司徵收額外利得稅1.9%。按2022/23年度財政預算，利得稅金額約1670億元，比2015/16年度約1300億元為高。當年計算徵收的額外稅款為114億元，由於未能掌握最新的公司利潤分佈，所以我們以這一比例計算，估計2022/23年度的額外稅款為140億元。我們保守預計這金額會在未來維持不變（2022年價格）。另外，整個制度累積下來的資金會賺取利息，扣除通脹後的實際利息，按年為2%。這部分的金額約佔整個制度的兩成。
推算支出金額的說明
養老金的支出會假設所有居港65歲或以上長者均會領取每月基本養老金，金額相等於2022年的3915元。每年實際發放金額會按通脹調整，但相等於2022年購買力。長者人口則按統計處的人口數據推算，所以每年支出便由當年的長者人數和養老金構成。總開支則再加上制度的行政費用，每年3.5億元（2022年價格）。
這次推算說明全民養老金在財政上仍然可行，而且倘在2016年推行，港人強積金戶口近幾年供款金額的損失便可減低，而退休和即將退休者，特別是未能受惠於長生津的長者，便可更安心安排退休或繼續工作的生活。
不過近年香港經歷巨變，部分年輕市民對香港經濟前景及政府財政狀况信心大減，特別是考慮離港的人，未知將來能否回港領取基本養老金。所以要推行全民養老金，社會需凝聚共識，以建立更完善的退休保障制度。
（「退保政策前路」系列 四之一；下周五續）
作者是明愛專上學院湯羅鳳賢社會科學院副院長（研究）
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