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淺談施政報告的房屋政策措施(文:邱勇) (09:00)

行政長官李家超在10月19日發表其上任後首份施政報告,他在施政報告出爐前,曾預告該份報告會為加快解決本港房屋問題,提出針對性的政策措施。李家超在報告中強調解決「住」的問題,是現屆政府施政重中之重。

筆者樂見李家超為確保有足夠的土地供應予房屋發展及加快建屋等,替「土地及房屋供應統籌組」和「公營房屋項目行動工作組」訂立關鍵績效指標(KPI),以便監督進度和成效。不過在整份施政報告中,卻無一個績效指標跟取締劏房有關,令不少人大失所望。

避談劏房  取締遙遙無期 

過去兩年,香港特區的劏房問題除了引起本港社會各界關注,亦受中央政府高度注視。2021年7月,全國政協副主席、港澳辦主任夏寶龍在一個研討會致辭時,表示希望香港「告別劏房及籠屋」。特區財政司長陳茂波回應夏主任的期望,他曾在其網誌拋出香港必須在2049年前「告別劏房」的目標。於過去一年,不少民間團體、政黨及學者都提出了不同的「告別劏房路線圖」。可是李家超的首份施政報告並沒有提及取締劏房,似乎是漠視了社會訴求。

李家超在競選行政長官期間及上任之後,雖然都落區探訪劏房家庭,但他從沒有為達成告別劏房的目標,作出過任何承諾。李家超沒有為告別劏房勾劃藍圖,或訂下告別劏房時間表,究竟是因為現屆政府深知要全面告別劏房是一個不可能的任務,還是他們認為只要有足夠的公營房屋供應,劏房問題就會迎刃而解?

如果是前者的話,政府未免太不負責任了;倘是後者的話,政府可能把事情看得太簡單了。政府統計處在2015年展開調查,發現有多於一半的劏房住戶沒有申請公屋,另有約7%劏房住戶不符合公屋申請資格,這兩類住戶共佔參與調查住戶的六成。此外,有約三成半劏房住戶表示選擇居住劏房,是為了方便上班或上學。「政策二十一」於2020年受政府委託,就劏房租戶的社會經濟特徵展開調查,他們也同樣發現少於一半的劏房居民有申請公屋。

這些調查結果反映劏房需求殷切,並不是單單因為公屋供應不足。增加公屋供應,雖然有助推低劏房市場租金,但單靠市場力量,未必能夠令劏房在香港絕迹。政府要全面取締劏房,就必須有清晰的路線圖,先做好截源,打擊新建劏房,遏制劏房問題愈滾愈大,通過持續供應可負擔的房屋,一步步疏導劏房住戶上樓,接着令騰空出來的劏房單位不能再於市場流轉,否則劏房問題沒完沒了。

推出簡約公屋  重新定義輪候時間

李家超為了可以令公屋輪候時間即時「封頂」,提出兩項政策措施:興建「簡約公屋」,及推出「公屋綜合輪候時間」指數。簡約公屋的性質,有點像升級版的中轉房屋,功能上與由非牟利組織營運的過渡房屋亦有重疊。簡約公屋有其優勢——過渡房屋住戶在租期屆滿但又未獲編配公屋前,很可能要搬回劏房居住,即使可以銜接到另一過渡房屋入住,也要忍受不斷搬屋的困擾;而簡約公屋租期較長,很大機會可以讓住戶居住至獲分配傳統公屋,免受不斷搬屋之苦。

不過,簡約公屋的選址需要有周詳考慮。依過渡房屋的經驗看來,市區劏房居民未必願意搬到新界的簡約公屋。日後為簡約公屋的住戶編配傳統公屋時,亦需考慮「同區安置」的可能性,減低搬遷對住戶的就學、就業之影響。

而且,簡約公屋的單位編配很大可能是由政府主導,以輪候公屋時間長短為主要考量因素,或不如過渡房屋般富有彈性,因而未能照顧某些特定弱勢群組(如單身或更生人士)的住屋需要。推行簡約公屋,有機會扼殺社會房屋在香港的發展,例如政府要興建簡約公屋,就無可避免與非牟利組織「搶地」。

至於公屋綜合輪候時間指數,不少關注基層住屋的團體指這項措施有「湊數」、「偷換概念」之嫌。李家超沒有很清楚交代如何計算這個指數,假若政府是改以公屋申請登記日期開始計算,首次獲編配簡約公屋或傳統公屋為止,這個做法無疑令只要入住簡約公屋便等同過往的「成功上樓」,繼而使新舊公屋平均輪候時間之間無法比較,把一個沿用了超過20年的指標送進歷史,使其被「蓋棺封頂」。

如果這項「新猷」獲得成功,我相信政府會把它推至極致,用以改寫公共服務的輪候時間。在不久將來,我們有機會見到「簡約安老院舍」、「簡約墳場」、「簡約醫院專科服務」等在港出現。

居民幸福不止設計  還需看管理

施政報告提及為新建成的公屋單位訂立最少室內樓面面積標準,亦為新公營房屋項目制訂「幸福設計」指引,建議挑選5個公共屋邨作為先導計劃。

筆者十分認同相關的政策方向,這等措施可望改善公營房屋住戶的居住環境。不過,屋邨的規劃及設計對居民幸福感固然重要,而屋邨管理更不容忽視。近年一些公共屋邨出現「垃圾屋」、「曱甴屋」問題,令鄰近居民叫苦連天。這些滋擾,只是公共屋邨管理問題的冰山一角。加上民政事務總署要求全港屋邨的互助委員會於明年1月前解散,如何在沒有互委會的幫助下,讓居民參與屋邨管理諮詢,及加强居民間的凝聚力,實為一大挑戰。

反觀劏房住戶,施政報告沒有提及改善他們居住環境的實際措施。撇除目錄、標題及附件,李家超在他首份施政報告中,只提及「劏房」兩次,比上任行政長官林鄭月娥的2020年(5次)及2021年施政報告(3次)少。似乎現屆政府滿足於上屆政府的遺產——劏房租務管制。制定劏房租管,原意為緩解劏房住戶困境,但由於立法倉促,以致條例存在不少漏洞;而沒有為劏房租管訂立起始租金,更是一大敗筆,不少劏房租客在條例實施前的空窗期被加租。可是,李家超在施政報告中沒有着墨劏房租管的檢討,或為設立起始租金訂下時間表。

壓縮程序可取  但莫顧此失彼

儘管這份施政報告有不少缺失,惟如果說它完全是乏善可陳,實在有失公允。筆者認為李家超在壓縮造地、建屋、上樓程序等方面,提出了一些可取的措施。不過政府要小心平衡各方利益,及認清「提速、提效、提量、提質」四者之間的矛盾,避免顧此失彼。例如,通過修改《城市規劃條例》、《鐵路條例》等法例,精簡土地發展不同階段的行政程序,雖有助「提速」,惟政府須維持程序公義,確保公眾及其他持份者有足夠機會發表意見或提出反對。

另外,「設計及建造」合約模式或可以加快公營房屋的興建,可是這種合約模式往往有難以保證工程質素的問題。從不少區議會參與的地區小型工程,如過往鰂魚涌海堤街的「不能避雨亭」,可見一斑。房屋署要採用這種合約模式興建公營房屋,就必須有一個完善的工程質素保證機制。

作者是嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系教授

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