自候任特首李家超提出「以結果為目標」的施政方針，並宣布上任百日內就指定工作訂立KPI（關鍵績效指標）後，「KPI」一詞彷彿成了近日的政治關鍵詞。雖然李家超已指出，KPI是針對特定項目而非個人，但在擔心KPI會否流於空談的前提下，有人指官員應為達不到KPI負責。遇上近日有關公務員薪酬趨勢調查所引發的爭議，更有議員建議為公務員制訂個人KPI，並推行「績效」與「薪酬」掛鈎的人事管理制度。
在「管治」層面而言，下屆政府能夠在百日內訂下具挑戰性、看得見成效的KPI，本身已不容易。而針對「管理」問題，應否把KPI拓展至個人層面，甚至在公務員系統內建立一套「薪效掛鈎」制度，牽涉更多技術問題。議員的建議若要付諸實行，需要花多少工夫？
KPI如何應用於管治上？
李家超提出設KPI，相信並非單純為了量度政府服務、措施、活動等的「產出」（output）數目，而是要衡量這些「產出」能夠為預期的「施政成果」（outcome）帶來多少效益。KPI既有助公眾更清晰了解施政目標，以及目標所衍生的政治與行政責任，亦有助跨局、跨部門合作，讓各局、署／處各自承擔在同一政策宗旨下而設定的不同「成果」。
KPI的設計和執行切忌顧此失彼，即各局所訂的目標有潛在衝突，或他們最終只是為做好各自的目標，而失去大局觀。亦由於政府政策需依靠社會持份者配合執行，政府在制訂KPI時不能只作內部討論，否則就會脫離持份者的意願、需要及客觀社會條件。
正所謂「做了不等於做好」，在問個人如何為KPI的落實負上責任時，先要問的是如何評估KPI的落實程度。當中，量度方法可包括「定質」、「定量」、成本、流程及措施進度、服務使用者滿意度等。有些政策目標的落實程度的確不易量度，例如在「增強學生國家安全意識」目標下，設了幾多個委員會、辦了幾多場講座只是「產出」，而產出不等同效益。
個別項目的落實程度不易量度外，對新成立的政策局而言，他們沒有較具體的經驗可借鑑，設相關KPI可能更需時。香港近年經歷不少風風雨雨，疫情影響下公務員有一段時間甚至要在家工作。在這些情况下，我們對KPI的落實又可以容許幾多合理延誤，也需要預先計算在內。
KPI與人事管理
對於公務員的管理而言，就施政成果設KPI，理論上有助改善官僚體制的局限，以減少體制內多談困難、少談進取的習慣，前提是各個局和部門都會把這些施政承諾列入他們的工作目標之中，而這些KPI是可以被「落地」執行和監察。至於應否及如何把KPI拓展至個人層面，甚至把績效與薪酬掛鈎，我們可以先分析新加坡的做法。
新加坡政治任命官員的薪酬，由固定薪酬和浮動薪酬兩個部分構成，浮動薪酬有一部分為「國家花紅」（national bonus）。國家花紅反映兩點：第一是新加坡整體社會經濟狀况；第二是整個管治團隊的努力，因分發予官員的國家花紅都是以同一公式計算。
花紅由4個部分組成，包括實際國民入息中位數增長率、國民失業率、實際國民生產總值增長率；為反映並改善國家低收入群體狀况，花紅亦計及國民收入第20個百分位數（20th percentile）的實際增長率。花紅的發放形式有助鞏固官員團隊意識，這一點在內閣制度下尤其重要。新加坡亦設官員個人表現花紅（performance bonus），金額為0至6個月薪酬，具體金額由總理決定。
新加坡公務員的薪酬亦有部分為浮動，包括彈性獎金（annual variable component）和表現花紅。按該國經濟表現，所有公務員每年年中和年終會獲發獎金。公務員無論表現如何，彈性獎金的金額都是相同；表現花紅則視乎個別公務員的表現評級、其職級和相關部門的財政資源。
新加坡怎樣做表現評核？
新加坡的表現評核制度是由「表現」及「潛能」兩部分組成，前者是指個人工作目標的完成程度、其於該年度參加的訓練課程等，佔評分的比重較高；後者則是評估影響個人發展潛能的綜合質素，例如領導質素、成就趨向（如政治敏感度）等。「高表現」和「高潛能」者獲優先晉升。
因應公務員各個職級與職系工作性質的差異，設個人KPI已要花工夫；實施的關鍵亦在於如何就個人目標的完成程度，設一個客觀的質量標準，以確保評核制度公正性和準確度，否則就會導致「逢迎上意」的文化。
下一個問題是績效與薪酬如何掛鈎。實施績效薪酬的國家，都會就各表現評級設百分比，以限制獲得最高評級的人數，避免濫發花紅。部分國家則會增加評核次數，以提升評核準確度 （例如南韓較低級的公務員，每年須接受兩次評核）。新加坡公務員的表現評級分A、B、C、D、E共5個等次，當中「C」代表該名公務員符合目前工作所需能力。但就算是新加坡，獲最低兩個評級的人數都只佔全體公務員的5%。這個評級除了影響公務員薪金外，亦會影響其升遷、調職與培訓。
由於香港公務員的評級不直接與薪酬掛鈎，目前各評級不設固定百分比，將來如要硬性規定某個百分比的人必須跌入最低評級，則要顧及各種可能：如部門內多個員工的表現相差無幾，怎樣決定哪些人要獲得較低評級？如某些公務員在抗疫期間，因被委派其他工作而達不到原本工作目標，又應如何酌情處理？
香港公務員應否走向「薪效掛鈎」？
就整體施政設KPI、把KPI滲透到各局和部門，根據各局和部門工作目標，就公務員個人表現設KPI，再把公務員個人表現與薪酬掛鈎，已經涉及幾個不同環節。
現時，公務員內部已有一套甄別公務員能力、跟進表現欠佳者，甚至是延期發放增薪的制度。不過，公務員事務局長聶德權回應議員批評時，也認同公務員管理制度需與時並進，亦會研究如何完善評核報告的設計及使用。如要以現行制度為基礎，增加評核元素和調整評核方法、在嘉獎制度外增加激勵方法、修訂《公務員守則》以反映新的管治要求等，都是可行方向。
至於香港公務員應否走向「薪效掛鈎」？儘管這對香港來說是一個選擇，但新加坡的經驗告訴我們，薪效掛鈎制度的實施需要滿足特定條件。新加坡經歷了5年諮詢，實施後再用了10多年時間，才把績效薪酬由高級公務員拓展至全體公務員。畢竟，要建立一套新制度，不止在於公務員主觀意願上是否接受；它能否成功，也視乎支撐整套薪酬制度的評核機制、覆審和申訴制度、評核人的專業和公正性等。
作者是香港政策研究所高級研究員
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