美國總統拜登上任一年多後，早前展開首次亞洲之行。拜登亞洲行的核心，是要將亞太秩序的節奏變調為「印太」，為美國的印太戰略吹起集結號。今次行程內容不可謂不豐富，首站落地韓國，繼而訪問日本，發起「印太經濟框架」（IPEF），參加美日澳印四方對話（QUAD），填充空蕩蕩的印太戰略，使印太成為美國圍堵中國的主要平台。但細究一下拜登的「大戰略」，會發現「變調」的雷聲大，合作內容的雨點小。印太戰略作為一個拼湊起來的地緣政治概念，與長久存在、內生演化的亞太經濟合作網絡難以對接。中美關係終歸是「嵌套式」競爭關係，中美競爭核心是各自的治理能力、發展前景，及維持亞太地區和平與發展局面的能力。
印太戰略是美國對外戰略的核心議題，拜登政府幾乎全盤接受前任特朗普政府的「印太」概念，並急劇升級印太戰略在美國大戰略中的層級。美國國家安全委員會負責東亞和太平洋事務的高級主任Edgard Kagan認為：「我們不能讓自己過分關注烏克蘭，本屆政府需繼續做它從上任伊始就真正關注的事情……擴大和加強我們在印太地區的地位。」從美國的大戰略演變而言，印太戰略是3任美國總統戰略調整的結果，從亞太再平衡到轉向亞太，現在以「印太」示人。
拜登上任後升級了QUAD，創設新的倡議和合作架構，以充實空曠的印太空間。此次亞洲行的重頭戲，是在日本宣布啟動IPEF，為印太戰略增添經濟合作內容。IPEF的啟動，在某程度上是對美國於亞太地區經濟合作框架缺位的彌補。特朗普上台後，美國退出TPP（跨太平洋伙伴關係協定），而TPP這一高級別自由貿易區，本來是美日主導、排除中國的一個經貿合作網絡，美國卻在最後時刻退出。今年生效的《區域全面經濟伙伴關係協定》（RCEP）是全球最大的區域自由貿易區，而美國並未參與其中。
美國大張旗鼓搞印太戰略，結果發現一個尷尬現實，那就是印太框架下沒有經濟、技術合作內容。為彌補這一短板，拜登政府從去年釋放信息說不會重返TPP，而是要搞一個更高水平的印太經濟合作框架。
IPEF就成為拜登首次亞洲行的重頭戲，也是印太戰略的「大彩蛋」。IPEF有13個創始成員國，包括多個東盟國家，直到最後時刻，外界才知曉有如此多創始成員國。當然，所謂「框架」的確也只是框，只有未來可能合作的議題和方向，卻沒有合作規則，更不用說細則了。
至於未來是否要通過多邊談判完善和實現這一框架，也沒有詳細說明。空曠的IPEF反映兩個問題：第一，包括美國在內的創始成員國，並沒有經過較充分討論來確定這一合作框架的議題；第二，後續如何推進這一多邊合作、如何克服「集體行動的困境」，也沒有事先討論。簡單來說，IPEF大機率是一個臨時拼湊出來的噱頭，為美國印太戰略包裹一層經濟合作外衣。
IPEF對部分成員國屬雞肋
相比TPP和RCEP，IPEF的重點是半導體、清潔能源等，關注的核心議題是產業鏈、供應鏈，其本質是美國通過IPEF建立一個其主導的、排他性的產業和技術聯盟。在IPEF多個成員國中，只有少數幾個國家，如日本、韓國、新加坡等有能力或資格達到美國的目標。日本寄望美國重返CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關係協議），但現在看來，基本不可能。白宮在IPEF的說明中強調，此舉是為強化美國在產業鏈和全球經濟的主導地位，為美國工人等創造機會。
此外，IPEF不涉及市場准入和降低關稅，這等於說，成員國參與其中，不能從美國市場分一杯羹。總而言之，IPEF對一些成員國來說，就是一個雞肋，因此一些成員國對這一框架的反應比較「淡定」。
QUAD形式大於內容
作為印太戰略的另一個支柱平台——QUAD——拜登上台後將特朗普政府時期的外長級會談上升到首腦層級。但美日澳印四方依然非常「空曠」，吸納和拉攏新成員才能充實這一戰略；白宮則說暫時不會吸納新成員，而是着眼鞏固和發展現有對話機制。
從首腦會晤後的聲明可看到，四方在氣候變化、衛星數據、海事領域提出了新「倡議」。QUAD還處於層級高、內容空、形式大於內容的狀態，同時其強烈的地緣政治色彩，也讓很多國家對其望而卻步。韓國參與IPEF，但沒有參與QUAD，其中意圖和含義也是非常明確。
拜登亞洲行首選韓國，在韓國新總統就任不到兩周就登門訪問，拉攏意味十足。韓國媒體認為，拜登的韓國之行「滿載而歸」。首先，韓國加入到美國主導的IPEF，這一着眼高技術、產業鏈等內容的經濟框架，若沒有韓國參與，就缺少了一根支柱。
其次，美韓同盟從雙邊且有明確目標和範圍的軍事同盟，升級為全球全面同盟，雙邊合作議題和空間限制被移除了。即便現在沒有充實合作內容，也代表着美韓同盟的重大轉型。最後，美韓就經濟安全議題，尤其是半導體產業鏈合作上磋商，設立了經濟安全議題的常設溝通機制，這意味美韓在經濟議題的「安全化」方面有了更大共識。
相比之下，拜登在日本的逗留時間較短，且更多參與印太多邊外交活動。一方面，美國通過「揚韓抑日」來平衡日韓；另一方面，美日關係要比美韓關係更穩定，或者說日本已成為美國印太戰略的堅定盟國。
值得關注的是，拜登在日本又一次「口誤」，公開表態會「軍事介入」台海事務，引來白宮的「滅火」，強調美國政策沒有變。但拜登多次在台海問題上「失言」，這已變成拜登的一大特點。在美國印太戰略中，台灣是其中不可或缺的棋子，台灣沒有被納入任何正式棋局中，但拜登時刻不忘打「台灣牌」。
美縱吹號角 難自成一體
拜登的亞洲行，聲勢不小，倡議不少，但也毋須多慮。針對中國、拼湊印太陣營，是美國的戰略目標，但戰略不止是目標，更需要手段、資源和實現路徑，尚且空蕩蕩的印太戰略還是個目標和設想。亞太地區久已形成的海洋貿易世界秩序，才是亞太秩序的基礎和現實。亞太多國參與的RCEP，符合亞太和平與發展的時代潮流，順應各國人民過上好日子的願望。印太作為一個生造出來的概念，具強烈的地緣政治色彩，即便美國吹響號角，也難以自成一體，最終還是要融入到亞太秩序發展和演化的歷史進程中。
作者是吉林大學國際關係研究所副所長、教授
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