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頂層設計與政策研究(文:馮可強) (09:00)

候任行政長官李家超在其競選政綱中提出「強化戰略謀劃、政策研究和整體統籌能力,提升施政效能」、「邀請社會各界,出謀獻策,各司其職,共同解決問題,同時善用智庫的研究能力,建構優質、多元的智庫生態,提升社會整體政策研究活力」,並在政綱簡介會補充說「因為任何政府的措施都必須有充分的政策研究基礎」。

香港回歸後的中央政策組做了不少政策研究、收集顧問意見、民意調查等工作,發揮了一定作用。但由於它只是向行政長官、政務司長和財政司長負責,有什麼主張和建議都不公開,社會人士都不知道它對政府制訂政策有何影響,更無從評估其成效。林鄭月娥在2017年競選第五屆行政長官時,更公開說她也不知道中策組做些什麼;曾任中策組首席顧問的劉兆佳當時回應說,中策組並非不想公開研究報告,而是報告不時批評政府,所以特首和政策局不欲公諸於世。

當年林鄭月娥特首把中策組改組為政策創新與統籌辦事處之後,也曾積極與民間智庫聯繫,聽取智庫意見,希望發揮智庫的作用;但可惜由於2019年社會動亂和跟着兩年多的疫情,這項工作陷於停頓。

李家超既在政綱中強調要加強政策研究,報道又說他可能會重建類似中策組的機制,但這不應只是視為政府架構重整工作,而應首先對香港當前的政策研究環境和智庫情况有真實認識,以及就如何提升社會整體政策研究的活力和素質有全面考慮及規劃。

決策民主化和科學化

自改革開放以來,中央就樹立了「決策民主化和科學化」的國策。到2012年,隨着中國快速崛起,決策者面對的問題亦愈來愈複雜,中共十八大報告提出要「堅持科學決策、民主決策、依法決策,健全決策機制和程序,發揮思想庫作用」;翌年十八屆三中全會更提出建設「中國特色新型智庫」,並將其列入「推進國家治理體系和治理能力現代化」的組成部分。

可以肯定地說,中國40多年來的改革開放能夠取得巨大成就,這個國策和眾多中國智庫的作用都是一個重要因素。中國智庫數量在2020年全球智庫中排名第二位(1413所),僅次於美國(2203所);而在全球首100間智庫排名中,中國有8所智庫入圍。

要提升施政效能,特區政府首先要確立「決策民主化和科學化」的「港策」,並要把「建設香港特色新型智庫」列入「推進香港治理體系和治理能力現代化」的組成部分。

頂層設計與「內腦」

據傳媒報道,負責港澳事務的國務院副總理韓正今年3月在北京接見港區政協和人大代表團時,特別提到香港下任行政長官要做好「頂層設計」,讓港人看到解決民生、房屋等深層次矛盾的希望。

「頂層設計」原本是系統工程學的名詞,首次出現於「十二五」規劃的中央文件中,大意是指進行總體規劃,明確改革優先次序和重點任務,進而制訂體制改革藍圖,再由上而下落實至各個領域。這是從源頭去處理積弊,在重點領域取得突破,避免「頭痛醫頭、腳痛醫腳」,才可能解決長期積累及愈來愈複雜的深層次矛盾。

中國的決策思想庫體系,是由屬於黨中央和國務院決策中樞的「內腦」,及眾多綜合性、專業智庫的「外腦」所組成。前者包括中國社會科學院、國務院發展研究中心、各部委直屬政策研究機構等;後者包括大學、地方政府、大型機構所屬的研究單位,及各領域學者專家等。

第六屆特區政府首先要明確設定要優先處理的跨部門重點課題,由作為「內腦」的新「中策組」進行頂層設計,並明令相關政策局與其緊密溝通合作。

重建後的「中策組」要主動界定研究議題,以解決問題的目標為本,拿出措施、政策和具體可操作的解決方案,而避免多年來只列出議題範疇去撥款資助任由學者自己提出的研究項目。

因世界形勢急速變化,研究要集中攻堅,盡量加快完成,並可把一些複雜的大議題分拆為不同研究項目,各由一個跨專業的小型工作組進行,成員包括公務員和不同背景的社會人士;每個項目盡量用3至4個月完成,更可諮詢、組織內地和海外專家學者參與及支援研究,特別是涉及融入國家發展大局的課題。可預見的重大議題將包括土地房屋供應、貧窮、人口老化、人力資源和人才流通、「八大中心」與大灣區發展、年輕一代的就業和社會流動等,再加上李家超提出的就安全領域(金融、食物衛生、基礎設施、自然災害等)作全面風險評估,以底線思維設定預案,防範和管控風險。研究項目及結果要盡可能開誠布公,而官員要願意接受批評意見,並要認真回應研究建議,切實執行所同意的政策建議。

各政策局亦應聘請2至3名研究員,由副局長和政治助理統籌與中策組聯繫協作,並可獨立進行或委託智庫執行其領域的專題研究,例如安老院管理和人手、學校國民教育等。

一些可由行政部門決定的行政改革工作,例如程序精簡等,只需進行短時間的集中研究和諮詢,盡快做完後執行,以加快施政效率,其後再在實踐中繼續逐步改善。

智庫生態和「外腦」

在社會科學領域,香港大專學院曾有一批關心本地議題及經年累月進行政策研究的本地學者,但由於年齡和近幾年的政治因素,大都已退休、離開香港或停止研究,再加上多年來聘用的內地和海外講師着重於國際期刊發表論文,又對香港議題缺乏關心和興趣,出現了香港政策研究斷層的嚴重問題。沒有政府和民間慈善基金的長期財政支持,本地大學不可能像內地、美國和新加坡等地那樣長期設立附屬公共政策研究機構,去進行持續性的研究,並成為「外腦」去支援政府制訂決策。

在美國等西方國家,商界和慈善基金都願意贊助大學及私營智庫的政策研究經費,但香港商界普遍覺得沒有需要而不重視政策研究,因此多年來經常有大學研究單位或民間智庫因財政問題而結束、維持小規模運作或只能做評論。

另方面,在香港有志於政策研究的人士沒有事業保障和晉升階梯,而進出政府、政黨、工商機構的旋轉門也不順暢,故人才大量流失和轉行。香港的智庫環境,根本養不起足夠而長期的有素質的研究人才。

因此,香港現時沒有一個充滿活力的智庫生態。特區政府有需要對大學提供足夠財政資源,促使其成立各有專長的政策研究中心,以及像為9個主要演藝團體而設的資助計劃一樣,長期資助有素質和往績的民間非牟利智庫。政府亦可呼籲及提供特別免稅等誘因,促使民間慈善基金贊助大學或獨立智庫的運作及研究經費。另方面,中央政府也可考慮採取一些措施來灌溉香港的智庫土壤,包括鼓勵中國企業捐款贊助香港的大學研究中心和有素質的民間智庫,以及在港設立例如「中國社會科學院(香港)」的機構,支援及協助提升香港的公共政策研究。

結語

第六屆及以後的特區政府在中央支援下進行頂層設計,建構優質多元的智庫生態,並培育社會中熱烈討論交流的政策共同體(policy community),是愛國者治港體系的重要組成部分,也是中央對港落實全面管治權的不可或缺措施,更是在一國兩制、港人治港新階段能否提升施政效能的一個要素。

(一國兩制新階段的挑戰.四之四)

作者是香港政策研究所董事暨行政總裁

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