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愛國者治港體系的建設(文:馮可強) (09:00)

行政長官候選人李家超在其競選政綱中,提出的首項政策是要「強化政府治理能力」,顯示他接受和回應了社會普遍的強烈要求。香港實行行政主導,行政長官領導的特區政府是愛國者治港的主體,因此首先要強化及提升主要官員團隊和公務員系統的治理能力。但要達到此目標,需有效地建設好愛國者治港的體系。

對治港愛國者的要求

經過選舉制度的完善、候選人資格審查委員會的設立和運作等措施,中央對愛國者治港的法制化已有相當保障。國務院港澳辦主任夏寶龍在去年一篇公開講話中,又詳細列出有關治港愛國者的3個標準和4點要求,以及建立相關制度的5條原則。

但資格審查、公務員宣誓、選舉制度的改變、對治港的愛國者提出具體標準和要求等等,都只是入閘條件、程序修訂和基本要求而已。新一屆立法會和新一屆特區政府,將成為一國兩制第三階段的愛國者治港新組合,但這仍未形成一個體系。體系是由許多要素構成,具有一定條理組合而成的整體;這個整體要能夠發揮良好的協同效能(synergy effect),而不是鬆散和能量低的組合。

體系要素的協同效能

愛國者治港體系的要素,包括《基本法》第四章「政治體制」內列出的部分——行政長官(及協助其決策的行政會議)、行政機關(及其設立的諮詢組織)、立法機關、司法機關、區域組織和公務人員;另外,亦應包括選舉委員會和法定機構。

針對栽培治港人才的目標,上述要素的組合現時需要重新評估及改善,方便可以及早識別和培育有素質的人才,並讓這些人才在各範疇中流通調動。例如行政會議非官守議員的角色需重新檢討、其功能已逐漸減弱的諮詢組織要重整和加強、各基層組織和團體的素質與功能有待提升等等,如此才可發揮協同效能,增強政府的領導和施政能量。

由1990年代初到2019年發展出來的香港政黨政治,到後來反對派因走上碎片化和激進化的道路而全軍覆滅。如果政黨政治健康發展,應可作為政治領導人才的培育基地和輸送渠道,並成為港人治港的重要力量。但選舉制度改變之後,政黨在立法會的議席比例和影響力大幅削減了。首次成為立法會議員的56人中,30人沒有政黨或團體背景。而選委會界別的40名立法會議員當中,30人為新任的立法議員,當中20人為獨立人士。政黨在建構議題、代表部分社會及匯集利益(interest aggregation)方面所發揮的功能,相對減弱;而眾多獨立議員在政策議題上都各有其個人立張,對政府官員來說會顯得相當零散,需要花費較多時間溝通及綜合整理,大大影響了政策制訂工作的效率。而這眾多的獨立議員沒有集體力量,亦不容易推動政府接受其意見。

如何在新階段發揮政黨的作用、如何組合選委會界別眾多獨立議員去發揮協同效能等等,都是需要研究的課題。

行政長官和其主要官員團隊的組成,既沒有像西方國家政黨那樣通過選舉和從政活動的長期政治磨練及培育,也不像中國模式的由一個強大執政黨建立起來的賢能政治制度(meritocracy)選拔出來。特區政府領導班子大部分成員,是通過官僚系統的行政層級晉升機制而上位,小部分是獲邀而被委任的社會人士。前者普遍缺乏政治磨練、修養和理論知識;後者雖具備較強的社會歷練和國際視野,但不容易融入官僚系統而發揮較大的作用。

政治領導人才的選拔和培育

要增強行政主導的效能,除了李家超在其競選政綱所提出的各點外,更重要的,是建設有香港特色的政治領導人才選拔和培育制度,即是在建設愛國者治港體系時,在各個要素和範圍發展出包括挑選、培育、晉升、賦權、支援的渠道、過程與方法的一套機制。

政治領導的涵義,有政治素養和領導才能兩個方面。在政治素養而言,除了符合一些標準和要求外,也要對深入改革開放政策和國家發展規劃有經常性的學習,以及對世界發展趨勢、西方國家意識形態、國際政治等有基本認識——因為香港作為一個國際城市,要說好香港和中國的故事,就要知己知彼。在領導才能而言,不止是在官僚系統內部運作的行政才幹,更要有應對社會和世界急劇變化的心態、知識和能力,以及不斷學習的精神。

公務員學院將於今年9月開始,與北京大學政府管理學院合作,為香港高級公務員開辦兩年的公共管理碩士課程。這可以加強公務員掌握國情,並將會成為培養未來公務員領導層的重點培訓項目。

由於美國不斷打壓中國,以往資助高級公務員到著名英美大學修讀短期高級行政管理課程的做法,估計將會無形中取消;而以往安排高級公務員暫駐多個區域或國際組織的海外進修或暫駐計劃,亦很有可能基於各種因素而大幅削減。對於擴闊高級公務員的國際視野而言,這是十分可惜的,或者可以考慮與合適的歐洲著名大學,在香港合辦短期高級行政管理課程。

夏寶龍主任提到對治港愛國者的第四個要求是「精誠團結」,即「把全社會的正能量激發出來,從而形成愛國者治港的強大力量和聲勢」。

頂層設計和政策研究

的確,愛國者治港體系在新階段應該是包容共濟,實現最廣泛的團結,不斷鞏固社會和諧穩定,而不應該鼓勵人動輒去翻舊帳、亂派「不愛國」帽子、表演唯我最愛國、對青少年一代不去深入了解,以及對西方世界全面否定、低估和蔑視。如果將大批人士視為「不愛國」而排擠打擊,就會製造新的社會對立矛盾。香港既要融入國家發展大局,又要保持國際的開放性,仍然需要保留求同存異的多元文化優點。

李家超缺乏像其他資深政務官經過輪調各政府部門所得到的廣泛工作經驗和政策認識;他上任行政長官之後,在聽取保安事務範圍以外的各項經濟民生等政策主張時,如何有足夠積累的知識和經驗,去綜合分析及準確判斷其正確與否及可行程度?因此,他更加需要有強的智囊班子協助。而他在政綱提出強化戰略謀劃、政策研究和整體統籌能力,提升施政效能,反映了他認識到頂層設計和政策研究的重要。筆者認為,這是一國兩制新階段的第四個挑戰,將會在這系列的最後一篇文章分析。

(一國兩制新階段的挑戰.四之三)

作者是香港政策研究所董事暨行政總裁

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