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以KPI衡工量值的藝術(文:阮穎嫻) (09:00)

編輯先生問有無興趣寫關於李家超的政綱,其實就無,因為是次換屆,普羅大眾少參與,而且今年的可觀性大減。完善選舉制度前,以往兩屆特首選舉都有一個跑馬仔的過程,雖然市民無票投,但都可以看一下唇槍舌劍、玩味一下如「你呃人」meme(網絡迷因圖),並觀賞黑材料,因為black materials matter。這些暗黑物質,甚至影響跑馬仔的結果。

香港市民的支持度,雖然不是最重要因素,但都有機會影響北京的選擇。又或者,雖然北京不重視,但參選人面臨競爭,自然想要贏人,畢竟滾動民調構成壓力,記者又問問問,所以特首參選人都會在政綱提出一些大眾受落的政策,以爭取民意。這一屆只有李家超一人參選,市民支持的影響力就更低了。

不過,由於要寫專欄,所以還是要評論一下。

訂工作指標乃中國官僚體制一貫做法

廣義來說,如何令領導人盡心竭力工作,是一個代理問題(principal-agent problem)。做領導人是一份辛苦的工作,如何激勵領導人做好工作呢?民主體制透過選舉制度,讓市民下屆用選票踢走沒成績的領導人。

根據我前同事許成鋼教授的觀察,中國大陸沿用的方法是一套人事任用制度。上級政府會為下級政府定下各項工作指標,並適時審核下級官員,論功行賞,比如誰能夠發展經濟、誰可以快速升官。下級政府按國家大綱領,各師各法;若非踰越國家紅線,上級政府並不干預。因此,下級官員會以互相競爭的方式,盡量達到工作指標。這種管治策略更類似企業管治。

李家超一出來宣布參選,就提出「以結果為目標」;在政綱內直接有關的,是為政府工作訂立「關鍵績效指標」(Key Performance Indicator, KPI),跟企業做法相似,也接近大陸沿用的制度。但KPI通常看成效,而不是看投入了多少資源,或者設立到幾多個局、幾多個委員會,這些只是方法,但李家超政綱大部分內容暫時仍以投入或過程為主,以下是一些例子。

設立績效指標  要清晰不含糊

李家超的政綱提出設立「18區社區服務和關愛隊伍」,支援政府地區工作、關顧老弱等,但沒說明要達到什麼績效。例如之前派抗疫包,我與一些住窮區的朋友都收不到,富區的就收到;有中了COVID-19的朋友,在7日後已康復時才收到抗疫包。做是有做,不過做得幾好無人知。

我曾經考察那些收政府錢、合共近2000萬元的劏房外展隊,發現績效甚差,答錯問題,辦公時間無人(見〈劏房租管安定租戶 未解決租貴問題〉,2022年1月25日《明報》),因此設立不等於有效。更不要說,基於以前需要選舉,現時已有很多地區組織,於績效考核上,要在原有服務上有額外績效,否則新增服務只是取代了原有服務,居民享有的服務無多到,這叫排擠效應(crowding out effect)。

在解決房屋燃眉之急上,每年起幾多間私樓、幾多間公屋居屋,香港人均居住面積,自置居所比例要達到多少,在他任期完結時應該要提升到幾多,這些具體績效指標,李家超並沒有講得好清楚。

記得當年董建華以每年8.5萬個單位為目標,並提出提升自置居所比率到七成,輪候租住公屋的平均時間由6.5年縮短至3年,這些就是以結果為目標。

如果李家超只是說會提升未來5年整體公營房屋落成量,其實並無明確指出跟哪一個落成量比較——究竟是多於房委會及房協本來預計落成量(2020至2025年的70,500間公屋及30,900個資助出售單位;註)?多於《長遠房屋策略》未來5年預計落成量(2021至2031這10個年度採納的總公營房屋供應目標為301,000個單位,5年即150,500個單位)?還是多於過去5年的公營房屋落成量呢?講得這樣含糊,就很難考核成果。會不會跟百貨公司打折一樣,先將目標打折,由100分降到40分,那麼《叮噹》裏的大雄不讀書都及格了。

唯一是在公屋配套未做好時,可以先讓輪候家庭上樓,以壓縮一年輪候時間,是比較清晰的目標。他稱會成立「公營房屋項目行動工作組」及「土地房屋供應統籌組」,加快土地發展及公屋供應。但以上提及的一年目標,是透過「先行上樓」所得,並非透過加快興建達到加快上樓,所以這裏壓縮一年的目標,並不是加快興建的結果。但討論政策時,又會有人混為一談。

李家超又說要設立「解決跨代貧窮試驗計劃」,幫助住劏房的初中生。那即是未來幾年他都不能承諾解決劏房問題,在減少劏房數目上無清晰目標。

目標太緊或太鬆有反效果

「以結果為目標」有好有壞,好處是能夠量度政績,令中央更易評核官員;壞處是當官員懼怕做得不好會「落油鑊」,或十分希望「紮職」,會不擇手段,在取捨上作出錯誤決定,例如將所有人趕出劏房然後瞓街,就能劏房清零,但瞓街衰過住劏房。還有一個問題,官員為了完成目標,可以一開始定一個低的,就容易完成了。

在公司裏,管理層都在煩惱訂立目標的問題:目標太高太遠,員工只能選擇辭職、不達標然後受罰、出貓,或者用損害公司利益的方法達成;目標定太低,沒有激勵作用。目標要合理、有能力達成,才能激發員工的小宇宙。

李家超稱上任百日會設立清晰目標,大家拭目以待,並在未來5年密切監察其目標、過程及結果,看李家超本人是否50年不變,可以交齊功課。

註:立法會房屋事務委員會〈關於公營房屋建設計劃的最新背景資料簡介〉(CB(1)33/2022(03)號文件)

參考資料:Chenggang Xu (2011), "The Fundamental Institutions of China's Reforms and Development". Journal of Economic Literature 49:4, 1076-1151.

作者是港大經管學院講師

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