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落實全面管治權的廣度與深度(文:馮可強) (09:00)

2021年7月1日,中國共產黨成立100周年,國家主席習近平在北京天安門舉行的黨慶大會發表講話,其中提到香港的部分,明確提出要「落實中央對香港、澳門特別行政區全面管治權」。同年11月,中共十九屆六中全會審議通過的歷史決議回顧總書記習近平在港澳工作時說「中央審時度勢,作出健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權、完善特別行政區同憲法和基本法實施相關制度機制的重大決策」等。在今年3月第十三屆全國人大五次會議上,國務院總理李克強發表的政府工作報告,在港澳部分首次提到「落實中央對特別行政區全面管治權,堅定落實『愛國者治港』」。

因此,今年7月1日第六屆特區政府的成立,正式開啟了「一國兩制」的第三階段:落實全面管治權下的愛國者治港。

全面管治權的性質與範疇

2014年國務院新聞辦公室的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書提出中央對香港特區擁有全面管治權,指的是主權性的權力,既包括中央直接行使的權力,也包括授權香港特區依法實行高度自治;後者是中央授予的地方事務管理權;全面管治權與高度自治權是行使主權與授權的關係。用「全面」的詞語是表達中央在香港擁有權力的廣泛性。

白皮書第五章清楚指出:「要把『一國兩制』在香港特別行政區的實踐繼續推向前進,必須從維護國家主權、安全、發展利益,保持香港長期繁榮穩定的根本宗旨出發」;故此我們可理解為:落實全面管治權將圍繞着中國對香港的主權、國家安全和香港社會穩定,以及國家(包括香港)的發展之3個大範疇,而主要方法是將中央與香港特區的關係納入法制化、規範化軌道運行。

這是否意味着:落實全面管治權與港人治港有此消彼長的關係?「全面」有多廣泛?「落實」會多深入?是應管則管,還是什麼事都可以管?誰是管治的主體,或是中央大部分部門都有權去管?

中央對香港落實全面管治權的廣度和深度,取決於以下3個主要因素:

(1)主權、安全和發展的法制保證

在法制化方面,近數年來有依據《基本法》第18條將全國性法律(例如2017年的《國歌法》)引入香港、專為香港制定全國性法律(例如2020年的《港區國安法》)、修改基本法(例如2021年修改附件一「行政長官的產生辦法」及附件二「立法會的產生辦法和表決程序」)。通過兩年來落實這些法制化措施,香港政治和社會治安已轉趨穩定,再加上將來特區政府完成第23條立法後,應可基本上保證了主權和安全兩個範疇。不過,如果以後香港出現某些特殊新情况,令到國家主權和安全受到新的衝擊,中央可以採取新的措施,進一步落實全面管治權。

增強發展方面的法例措施

雖然中央和特區政府不會對國家安全問題掉以輕心,但總的來說,新一屆特區政府在疫情受控後,應較能集中力量去解決經濟民生問題,特別是促進兩種制度的相互尊重、相互借鑑、和諧並存及共同發展。估計今後幾年應會在發展方面,以法制化措施(包括督促香港修改法例),促進有關融入國家發展大局方面的法例和規定的修訂,例如更有利於香港與大灣區內地城市在人才、技術人員和勞工的跨境工作等方面。

(2)監督施政和工作關係的規範化

中央在對特區充分授權的同時,在各個領域和環節,都保留了相當的權力;對授予特區的權力,也保留了指導、監督、糾錯的權力。在一國兩制的第一階段(1997至2012年),中央對這相當廣泛的權力並未充分行使或明示行使,結果不少港人相信眾多的中央權力不必行使或甚至不會行使。

白皮書在「中央依法直接行使管治權」一節中包括支持指導行政長官和政府依法施政,並列出行政長官每年向中央政府述職、國家領導人就貫徹落實基本法的重大事項對行政長官予以指導等措施。中央在以後幾年一定會就指導、監督、問責、指令等方面進行規範化,確立相關的工作機制。

中央對香港的垂直管治關係的主體是什麼?白皮書指明:「根據憲法和香港基本法的規定,中央直接行使對香港特別行政區管治權的權力主體包括全國人民代表大會及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會。」另方面,基本法第22條規定:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」

條塊的雙重領導?

為了在新階段落實全面管治權,在上面列出的「權力主體」之外,是否會出現中央其他部門對香港特區相關部門都可以行使管治權,形成其他權力載體?

中國改革開放以來,既要維持中央或省級政府的統一領導指揮,又要發揮地方政府的積極性和活力,因此出現「雙重領導」的治理局面,即既有垂直管理部門,或業務系統的上下級領導關係,又有地方政府機關的平行管理方面;這就是稱為「條條塊塊」的錯綜複雜、有時會出現矛盾的雙重領導模式。2018年推行的深化黨和國家機構改革,其中一項重點工作就是理順條塊權責關係。

主權、安全和發展的3個範疇可以涵蓋很廣泛的領域;例如說,中國教育部是否可以直接對香港教育局在各方面執行指導、監督、糾錯的權力?特區政府各部門是否會逐步納入內地的「條塊」雙重領導模式內?抑或仍然由「權力主體」去統籌協調中央各部門對香港的政策意見?或由中央指派相關專家小組來香港考察研究後提出指導意見(例如今年3月派衛健委專家組長梁萬年來港考察後,就香港抗疫工作作出一錘定音式的指導)?又或以上3種工作關係的模式都會出現?

「全面」概念表達了中央在香港擁有權力的廣泛性,但應該要受到憲法和基本法的約束。據報道,國務院港澳辦主任夏寶龍在今年3月會見出席兩會的港區全國政協委員,與會者引述夏寶龍稱:中央對落實「一國兩制」的決心堅定不移,而落實對香港的全面管治權,不是代替特區政府管治,而是當涉及香港發展、穩定、安全等重要方面,中央會及時提出指導意見,希望港府堅定執行。

但如果特區政府整體和個別部門以後在制訂和執行政策時,還是一樣缺乏決心、速度和成效,未能符合國家對主權和安全的要求,或者未能配合國家的發展大局時,中央對香港落實全面管治權可能會更廣更深;即使如此,相信不會在無意中削弱了香港的國際城市地位、角色和作用。

(3)愛國者治港體系的有效建設

未來幾年,中央必定會盡力協助特區政府提升管治能力,因此中央對香港落實全面管治權的廣度和深度,亦將取決於愛國者治港體系的有效建設。筆者將會在下一篇文章分析。

(一國兩制新階段的挑戰.四之二)

作者是香港政策研究所董事暨行政總裁(本網發表的時事文章若提出批評,旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點,目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點,循合法途徑予以改善,絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意)

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