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「新特首.新篇章?」系列|周永新:房屋政策——李家超如何汲取教訓達成目標 (09:00)

行政長官林鄭月娥宣布不競逐連任,沒引起社會太大迴響,畢竟經過3年折騰日子,市民也想換一換特首吧!餘下兩個多月時間,林鄭月娥可以做什麼?若第五波疫情持續緩和,疫情在7月前不再反彈,林鄭月娥的5年任期也算「功德圓滿」了。

雖然行政長官選舉要到5月8日才舉行,但前政務司長李家超順利當選,市民認為已沒有什麼懸念。李家超將會推出怎樣的一份治港藍圖?本月底前發表的競選政綱或可見端倪,但較詳盡的策略和方案,應要到7月就職典禮或10月發表《施政報告》時,李家超才會交代。現在市民知道的,是李家超將以「目標為本」作為他的管治方向;他亦盼望全面提升香港的競爭力及「奠定穩固基石」。至於一些深層次社會問題,李家超沒有說明,但他認為必須看到成績,一改政府過往只談規劃、不求成果的弊端。

改善民生 李家超看的是成績

什麼是香港的深層次社會問題?市民的共識離不開以下幾個:一、土地供應嚴重落後,私樓價格遠超市民購買力,公營房屋供不應求,基層家庭住屋情况異常惡劣;二、香港入息中位數自回歸以來變動不大,低收入家庭生活十分艱難,打工仔收入極度不均,年輕人對無法置業有怨氣;三、香港人口嚴重老化,公共醫療服務負荷過重,第五波疫情暴露了政府的醫療和安老措施「千瘡百孔」,情况急待解決。

以上3個深層次社會問題,歷任特首都說要正視,政黨、學者和關注團體也曾提出不少解決辦法。就算李家超對民生議題不太熟悉,協助他的競選團隊只要綜合各方意見,不難提出解決方案。筆者以下要做的,是就着以上3個深層次社會問題,看看歷任特首在處理時,為什麼總是無功而還?以及李家超可從中汲取什麼教訓?首先分析的是市民住屋困難;收入不均和醫療安老問題,留待下一篇討論。

香港經濟過分倚重地產金融

第一屆行政長官董建華上任後,隨即宣布每年興建8.5萬個房屋單位;兩年多之後,市民從特首談話中得知的,是建屋計劃「已不存在」。到2003年,香港經濟持續衰退,政府決定「停建停售」推行了四分之一個世紀的居屋計劃,董建華的「八萬五」建屋方案正式壽終正寢。市民覺得董建華做事「虎頭蛇尾」,問題出現在哪裏?

董建華所以遭遇「滑鐵盧」,有說他「運滯」,上任後即發生亞洲金融風暴,香港經濟大不如前,原已高企的樓價不斷下跌,置業者出現「負資產」,政府財政長時間入不敷出;在這情况下,董建華怎能大興土木興建公營房屋?私人發展商怎會有興趣向政府買地?

不過這只是表面上的解釋,歸根究柢,癥結還是香港的經濟太倚重地產和金融,所以地產一旦出現問題,金融隨即受牽連,連帶建築、法律、會計等相關行業都受到不同程度影響,香港經濟陷入危機。董建華不想看到地產業全面崩潰,只好說「八萬五」不再存在,推行已久的居屋計劃也得暫停。

李家超如果要解決市民的住屋困難,首先要糾正的,是避免香港經濟過分倚賴地產和金融,否則地產和金融一旦出事,什麼建屋大計都要擱置下來。但香港不倚賴地產和金融,可以靠什麼?其實歷任特首都看到過分倚重地產和金融的弊端、都說要發展新產業,但談何容易?

官員仍深信市場應主導一切

曾蔭權出任特首期間,不但沒有着意解決市民住屋困難,更被批評遲遲未有復建復售居屋,開拓土地亦欠積極,以致年輕人無法置業、社會積累怨氣。曾蔭權對解決市民住屋困難,為什麼這樣漫不經心?我看還是心魔作祟:曾蔭權是傳統政務官,深信「大市場,小政府」最適合香港,所以公營房屋不能與市場的功能重疊,居屋更不應搶去發展商生意。

此外,曾蔭權知道自己的支持主要來自商界和專業人士,他怎能容讓「負資產」捲土重來?由始至終曾蔭權擔心的,是復建居屋會推倒樓市,况且在他的理念裏,市場應主導一切(the market dominates all),政府不應干預市場,否則只會「好心做壞事」。曾蔭權的想法,看來過時,但今天政府的管理層,不少官員仍深信不疑。

政治任務花去梁振英不少時間精神

梁振英出任特首後,把解決市民住屋困難形容為政府政策的「重中之重」;梁振英本人,也着實努力覓地,但5年任期過去,建成的公屋數量比前任特首曾蔭權更遜色。為什麼?看來梁振英雖把解決住屋困難掛在嘴邊,但佔用他時間和精力最多的,應是與政治有關的任務,包括推行國民教育、安排2016年立法會選舉及2017年行政長官選舉,尤其是如何平息2014年「佔領行動」,已令他分身不暇。行政長官並非三頭六臂,梁振英花了這麼多時間處理政治危機,他怎有足夠心情和精力去解決市民的住屋困難?

李家超的政治任務會佔去他多少時間?李家超在競選宣言中,說「奠定穩固基石」是他要達成的任務,他也必須確保在「愛國者治港」下,香港的政治環境保持長期穩定,箭在弦上的是《基本法》第23條立法工作。不過,2019年修例風波造成的分化和撕裂,李家超絕對不能忽視,適當時候總要整理和疏導。也就是說,李家超仍要花上不少時間去處理他的政治任務,民生改善難成為他的「當務之急」。

林鄭月娥出任特首,隨即做的是成立土地供應專責小組,探討加快建設房屋的步伐。可惜的是,專責小組尚未完成報告,特首已推出她的「明日大嶼」方案,一下子掩蓋了專責小組後來提交報告所作的建議。到她任內最後一份施政報告,林鄭月娥提出兩個都會區的建設規劃;但在市民眼裏,發展藍圖猶如海市蜃樓,可望而不可即,市民不知道他們的住屋困難何時方有改善的曙光?

李家超在競選宣言中強調,他的政府在推行政策時必須有成果。那麼,在解決市民住屋困難方面,他可從過去幾任特首汲取什麼教訓?

(1)香港經濟短期內仍要依賴地產和金融,但房屋建設要盡量避免受到經濟波動影響;

(2)放棄「市場主導一切」的思維,否則房屋建設容易成為市場失效的犧牲品;

(3)解決市民住屋困難,應視為政府首要任務之一,是「奠定穩固基石」不可或缺的一環;

(4)房屋建設關係眾人福祉,政府不能閉門造車,把市民的迫切需要置之不理。

李家超必須明白,解決市民的住屋困難,並不單是一項民生議題,更是保持香港長期繁榮和穩定的重要措施。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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