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立會與「行政主導」之間 制度問題待理順(文:蔡獻亮) (09:00)

新一屆立法會議員由行政長官監誓下就任,按說法是體現「行政主導」,扭轉過去錯誤認為「三權分立」的印象。在中央出手的完善選舉制度方案中,可歸納落實行政主導原則的3個特點:

一、為行政主導提供制度保障。香港作為城市,立法會能處理的只限城市量級事務。多年實踐經驗表明,香港的權力制衡相對緊張,香港政策及管治問題一直被政治氣氛拖後腿。「行政立法關係」相對調和,有利管治效率(見2021年12月10日《明報》觀點版文章〈香港需要怎樣的行政立法關係?〉)。新一屆立會的產生增設了資格審查機制、選委會界別,為行政主導提供制度支持。

二、提高參政者要求,確保議會真正讀懂政策。過去立選予人「選旗幟」印象,經濟民生政綱毫不重要、學歷閱歷無足輕重。比例代表制及政治氛圍加持下,立法機關審議效率低、謾罵不斷、政策建議欠奉。「行政」無從主導:官員到立會解釋政策,感有辱無榮;有議員脫離現實地討價還價,更是時有聽聞。

本屆議會與過往不同。地區直選者難再死守一畝三分地,只求鞏固個別極端票源獲勝,而需往中間靠攏,嘗試取悅大多數。提名機制提高了參政要求,變相排除名不見經傳的政治素人及缺政團支持的人。筆者統計所見,本屆議員整體學歷較高,學科分佈以法律及社科背景主導。循選委界晉身議會的新參政者,大概對傳統政黨擅長選舉而不諳政策者帶來「鯰魚效應」,促使政府與議會開展有意義的政策對話。

三、為香港未來民主發展及「雙普選」指出發展路徑。行政主導是未來必然主軸。回歸多年,政制改革爭議不斷,有偏離《基本法》原則的、有忽略一國兩制實際情况的,亦有不少向「三權分立」制度邁進的方案。據《「一國兩制」下香港的民主發展》點明的基本方向,雙普選必然建立在愛國者治港及行政主導基礎上。由此合理預期,未來普選特首的情况下,制度上會為行政機關的有效管治提供保障。設選委會界別、直選更改成雙議席單票制及新提名機制,都為往後立會過渡至普選留空間,也為雙普選目標導正方向。

選委界別是否政府鐵票?

理想化的制度設計,在實際運作中往往需面對現實阻礙。上述3個特點在本屆選舉中有充分落實的,也有部分待時日繼續驗證及完善制度。怎樣發揮好行政立法之間管治議政、民意吸納、監督制衡功能,是改革的最重要關切,直接影響本港發展及市民福祉。筆者嘗試拋磚引玉,提出兩個有待理順的問題——

一、若立法會增設選委會界別是為行政主導提供制度支持,如何讓選委界議員與政府建立政治倫理、制度關係、動機誘因,是無可迴避的一環。據完善選制內容,選委界的意義是體現國家意志,更是由選出特首的1500人所選出,讓行政立法之間建立授權上的聯繫。

如何讓特首或港府有效運用立會選委界40票作為「鐵票」,解決過去特首在議會中「孤家寡人」的狀况,顯然需要出路。參考其他政體的同類職位,有以下思考:

(1)要把握好票源,離不開「蘿蔔加大棒」。西方民主制度中,政黨高層左右政治獻金流向、影響連任機會是最常見的「大棒」,迫使黨員守黨紀;行政機關的政策偏向,讓議員滿足向選民所作的選舉承諾,也是重要的拉攏票源方式。未來港府誰扮演「黨鞭」,恐怕需在制度上提供「蘿蔔或大棒」,否則「紙老虎」推不動法案、管不了票源。

(2)回答「黨鞭」問題。倘要用好上述制度來為行政機關確保議會票源,必須回答:此類同「黨鞭」一職,在特區政治制度內是怎樣的存在及位置(不論用「總召集人」制度,或利用行政會議等機構作為利益整合平台)?若按選委會設總召集人的說法,由擁有國家領導職務者出任,那未來總召集人堪比美式制度中副總統兼任參議院議長,政治地位顯然比政府首長更超然;若用行政會議作為利益整合平台,選委界議員有否義務派人加入?具政黨背景的選委界議員應如何自處?這些都有待制度創建。

屬於香港的民主未來

二、若一國兩制的民主最終要向雙普選目標邁進,又要確保不偏離行政主導,則必須考慮政黨的生存條件。根據基本法及人大決定,行政長官普選先於立法會普選,未來1500名選委提名產生2至3名特首候選人。日後如何確保議會保持行政主導,就要有政治願景、明確政策傾向、具利益整合及輸出人才的組織能力——政黨會是其中一個相對可行出路。

本屆選舉當選者中,報稱獨立或無政黨背景的議員約佔四成。在90人議會中,首三大政黨分別只有19、8及7席。「有效政黨」大幅減少,為行政機關的政策游說工作帶來困難,傳媒及市民亦對大量議會新人缺乏認知,難以理解本屆議會政策傾向立場;加上本港政黨在過去比例代表制選舉中依賴地區工作及樁腳,黨紀一直相對鬆散,新制下也令政黨生存空間大不如前。未來政團能否有效整合議會的零散力量,將影響公眾對議會的觀感,也影響政府管治效率。

確保有3至4個「有效政黨」

筆者大膽提出,未來要完善「一國兩制民主制度」、有效鞏固行政主導,無可避免要有3至4個有系統、有底線、有秩序的有效政黨。結合香港政治實際情况,政黨應有幾個重要功能:

一、整合政治利益,提出政策方向,讓市民在每屆的投票表達清晰政治意願,真正發揮代議民主功能。此舉能減少過去動輒按議題的政治動員,人為製造社會對立氣氛,難以政治協商。

二、讓政治環境變得穩定、政策方向變得可預期。不論是4年一次根據政黨政綱理念的投票表態,或是在修改條例情况下,未來5年一次讓有政黨背景人士參選特首,明確的管治政綱及願景、定期開放平等的民意授權,可讓社會和海外投資者預期香港行政立法關係、政策發展方向,政策亦更具延續性、更易尋求社會共識。

三、政黨組織能力更是確保愛國者治港原則落實的保障機制。現時的提名及資格審查機制,無疑確保了原則中「政治忠誠」一環,但對於「治港能力」一環,成熟政黨為青年參政人才提供所需的組織培養、競爭;內部亦會據年齡、性別比例、資歷及政黨握有的機會和資源等,去完善整個政治人才階梯。尤其對香港整個政治生態,確保3至4個有效政黨作為參政和民意窗口,清晰管控幾個有效的政治性組織,對行政主導的政府而言,是較易尋求協商、共識的局面,遠勝任由「八仙過海」。

總括而言,港英年代的行政主導建基於有限度選舉,而行政機關對議會有絕對多數票的控制。回歸前夕,急速民主化為基本法及後來特區政府的制度設計,啟動了向「三權分立」傾斜的開端。當下匡謬正俗,在行政主導與雙普選的制度建設中,要確保不相悖、不矛盾。如何在管治與民意授權間建立系統性的組織力及自我修正能力的橋樑,將是其中核心問題。

(前瞻與探討香港選舉系列.五)

作者是北京港澳學人研究中心研究員

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