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「後2020香港」系列|張炳良:行政主導的尷尬 (09:00)

剛舉行的立法會選舉,投票率偏低,主要因泛民選民多不投票、政治熱情冷卻。當選者差不多全為建制派,表面看似有利於行政主導,卻不盡然。

後2020中央整頓治港體制,清除「反中亂港」勢力外,旨在重振「行政主導」——確立中央領導和首長制,加強立法配合行政,以及提升公務員的擔當。不過,走向良政善治,不能想當然,尤需制度改革和建設;今缺乏泛民參與,更依賴建制派脫胎換骨,一些責任倫理仍須弄清。

港式行政主導

世界各地,皆行政主導,威權政體不在話下,西方民主政體不論議會內閣制、總統制或半總統制(法國式),都以行政去主導管治和國策。行政主導體系多樣,所受制約不一,制度文化各異,當中有成有敗。

回歸後「港人治港」模式,既不是內地制式,也不照抄西方民主,雖繼承港英行政主導傳統,但行政長官(特首)領導的行政主導體制,不是延續總督專權制,否則《基本法》就不會寫進雙普選目標,並予立法會制衡以至彈劾特首之權了。特首既對中央負責,執行中央指令,也同時向特區負責,以體現港人治港。

中央重視行政主導,焦點在於有效管治。基本法鞏固了特首的超然地位和重大權力,尤其人事和決策權。循原來設想,特首由維護建制的選舉委員會產生、中央主導,而立法會由建制派佔大多數,行政立法關係應可穩定。2002年引入主要官員政治委任制,冀引入頂層新思維,配以善於行政的公務員隊伍,強化治理能量。若以西方政治標準看,主政應能綽綽有餘、縱橫天下。

行政主導為何成為問題

那麼,為何行政主導成為問題?皆因回歸後,政治內耗、施政蹉跎。多年下來,行政主導舉步維艱,而政治委任制也未如人意,責任政治未能好好彰顯,從前的良好意願失落。

新加坡雖小,治國仍井井有條,香港條件不比新加坡弱,不乏人才,港人治港本大有可為。那麼是否政治培養乏途、選拔受限,還是仕途險惡,令人卻步?有歸咎政治官員與文官之摩擦,其實問題不若坊間想像般嚴重,也非香港獨見,關鍵在於政治團隊的實力和政策能量,各地有不少經驗可供借鑑。

行政主導需穩定的議會支持,但特區行政立法關係,長期欠缺明確政治倫理,議會儼然成為行政之阻力,被北京視為管治短板。過去泛民反對派衝擊政府,事事拖拉,但建制派不用當家,亦不乏貶官員以顯存在。久而久之,問政淪為罵政,議會文化朝着責任政治倫理之反向惡性發展。

再經2019年動亂,政局失控,中央強勢介入,改轅易轍,減普選成分以堵民粹,押注於選舉委員會產生專業理性的代議士,「去政黨主導」,寄望改造議會文化。

管治責任存在模糊尷尬

「一國兩制」結合全國性的黨政體制與港人治港體制,不言而喻。特區行政主導,最終乃中央(中共)領導下的行政主導,其「剛」「隱」視乎現實形勢。近年中央怕外力顛覆,強調「全面管治權」,至今要求「愛國者治港」、中共領導權威不容挑戰。

具體上中央如何實行其領導?目前由「兩辦」(國務院港澳辦及駐港中聯辦)代表中央督政(即軟領導),不行內地的黨委書記第一把手制。憲制上特首依法施政、立法機關依法制衡和配合,中聯辦不直接負上管治之責,但其督導角色日重,社會上已視為真正權力中心,若理不順當中倫理,「誰來主導」或出現「falling between two stools」(兩頭落空)情况。

此外,特區管治責任的模糊與尷尬在於:

(1)缺乏首長向特區問責的操作機制,又不實行以民眾選舉為基礎的治理制度,市民普遍對政府無感,一切回向中央、「告御狀」、靠中央掌握民情向特首下旨意。政府無黨無票,缺乏社會動員能力,只靠官僚系統,易淪為辦公室化。

(2)政黨有票有動員力,卻視己無權無責,致選舉政治空轉。建制派控制立法會,但非在朝執政,也非完全在野。以前主要頂住泛民,自我作為的角色不清,今後須走出模糊,並肩負管治上責任。

(3)行政主導靠特首領導、與議會共責,並建立為社會而共榮辱之倫理。新制「去政黨主導」,究竟誰來主導議會、又透過怎樣的有效機制進行與政府之協商?建制派大黨如何定位、會否萎縮?有說40名由選委會選出的議員乃多數派,將來選委會設總召集人,可起穩定行政立法關係的作用,但他們背景不一,能否組成有紀律的議會集團?又會否與建制派政黨功能重疊甚或衝突?

(4)反中亂港者出局,不等同泛民出局。擁六成選民基礎的泛民能如何參政,涉及怎樣的港人治港。反對派政治究竟只是容忍,還是有實質管治功能?

公務員是否「懶政」

有效管治有賴公務員系統的忠誠、質素和操守。回歸前,中央高度肯定和信任香港的官僚體系(特別是政務官),寄予厚望。無奈回歸後,過去驕人的香港行事效率日益放緩,從前敢為天下先,逐漸變成多所顧忌、有時怯於作為。程序日增、關卡日多,若用力錯位、失去靈活,交易成本更高。

有人認為官僚「懶政」,令行政不振。庸官懶官,各地皆有。除了典型官僚避險心態作祟外,深層原因乃缺乏制度性誘因去進取「冒險」。港英年代高官精英權威猶在,處事有板有眼,這些制度基因本不應因改朝換代便蕩然無存。惟政治環境已變,兩極泛政治化下,各方棒打出頭鳥,官員動輒得咎,缺乏政治「保護」,於是人人自保。

陰謀論者說:(1)從前港官僅虛有其表,實質一切由倫敦在頂層設計操作,港官只是執行,故中央應收權,重大規劃由北京操盤;(2)港官乃英國人留下潛藏的抵制者,故須換腦袋、再培訓,重建忠誠部隊。縱然有部分官員欠缺戰略和大局思維,及有少數公務員在過去動亂中挑戰政府,甚至拒絕宣誓效忠,但若以偏概全、上綱上線,既非對症下藥,徒增公務員離心,令其更謹小慎微、自信低落,適得其反。

香港急須變革,走出狹窄思維,解決深層次矛盾(見本系列10月19日文章〈社會深層次矛盾:解決「富裕中的貧困」 重拾「香港速度」〉)。但若不理順政府之在地威信,致底氣不足,施政自會事倍功半,大灑金錢也無濟於事。公務員制度改革,切忌濫開戰線,並須進入問題核心。公共治理不似企業管理,以為訂下一些KPI(主要表現指標)就自然產生結果,因為管治既有科學也是藝術。

避免再犯偏差

回歸前,以1980年代香港現狀維持不變,低估回歸後變數,結果出事。現今因應2019年出現動亂及地緣政治衝擊,作全面管治盤點,應避免犯同樣偏差,以極端、非常態情况,去決定長期制度安排和管治方式,也不應因施政艱困便全盤否定回歸以來的制度韌性和成果。香港的政府效能、市場和公民社會運作,長年獲國際好評,勿妄自菲薄。

2019年乃悲劇,導致社會撕裂、人心不穩,須深切檢討。良政善治,最終靠政通人和、多元利益協調及制度運作上自我調節(self-calibration),打通障礙,調動各方積極性,而非事事靠中央指示或糾正,或終日置於「危機」狀態,靠急風暴雨式整頓。

(「後2020香港」系列之五)

作者是香港教育大學公共行政學研究講座教授、運輸及房屋局前局長(2012-17)

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