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窮人的貧困是真實和實在的(文:周永新) (09:00)

還是要討論《2020年香港貧窮情况報告》(以下稱《報告》)。今年《施政報告》,特首指出:「香港的貧富懸殊是大眾關心的議題。政府的責任是透過收入再分配,提供社會安全網,照顧有需要人士。」(《報告》段121)政府怎樣照顧有需要的市民?11月發表的2020年貧窮情况報告,正好為以上問題提供答案。筆者上篇分析了《報告》的主要內容,以下是幾點補充的意見:

貧窮並不是虛構的生活狀况

一、政府採取相對概念計算貧窮人口,但附加「純理論假設」括號,這種做法絕對不可接受。如果計算出來的貧窮人口只是一種假設,那麼,政府所講的脫貧人口也不真實,因為假設的貧窮人口既不一定存在,脫貧的人口也不過是一堆數字,而政府所講的扶貧工作,成效也無從說起。

筆者想指出的是:貧窮並不是虛構的生活狀况。試以綜援長者為例,他們沒有收入,單靠綜援每天百多元的生活費,不少為了慳一個錢,只好一個星期才換口罩;又如綜援家庭的子女,父母為了他們能夠上網學習,常要全家節衣縮食,方可應付上網的額外開支。總言之,窮人的生活絕不好過,並不是什麼「純理論假設」。窮人真的「常與我們同在」,絕非想像出來的。

扶貧失焦 精準扶貧無從說起

二、政府有責任照顧有需要的市民,但不是政府所做的一切都可發揮扶貧的作用。政府2020年派發1萬元,這是每位香港成年居民,不論貧富,都可享受的權利。在《報告》裏,這1萬元變成扶貧措施,政府還大誇貧窮率因現金發放減少3.8個百分點(「現金發放」包括現金發放計劃及「低收入家庭的新來港定居成員一次過津貼」計劃,見《報告》表A.4)。如果政府「派錢」也是扶貧,一些全民皆享的權利,例如公共醫療和普及教育,政府都可計算在扶貧工作之內,不少窮人也可能因此「被脫貧」。這種自欺欺人的做法,除了政府為自己的扶貧工作貼金外,實在想不出其他理由。

三、《報告》中陳列三四十項扶貧項目,政府要證明的,是在疫情之下,政府已用了相當大的力度扶貧,避免市民陷入困境。筆者並非否定政府所作的努力,但現在多個與扶貧無直接關係的項目,在《報告》裏卻忽然成為特別為窮人而設的措施,這樣,政府的扶貧工作再也看不見焦點,特首所講的精準扶貧也不知去了哪裏?

《報告》雖有以上缺點,但對於香港的貧窮情况,總算提供了不少有用資料作分析之用。以下討論,或許可看出香港貧窮的真實面貌:

一、香港貧窮率的升跌是由什麼因素造成?《報告》列出的因素有兩項:「一個為人口高齡化及住戶小型化的『結構性因素』;另一個則為受經濟及勞工市場表現等影響的『宏觀經濟及其他因素』(簡稱『經濟因素』)。」(《報告》段2.24)簡單來說,《報告》認為:老人沒有收入,所以老人人口多了,貧窮人口也隨之增加。另外,住戶小型化是指一個本來貧窮的住戶,分拆成為兩個後便變成兩個貧窮住戶。宏觀經濟表現也十分重要:經濟好,失業率處低水平,窮人較少;經濟差,失業率上升,收入在貧窮線以下的市民增加。

基層家庭收入偏低 分拆與否都是貧窮

《報告》對貧窮線變動的分析雖有道理,但不全面。當中所指人口老化、住戶小型化,和宏觀經濟的變化,其實對貧窮人口的多寡,並不一定有直接關係。不少經濟發達國家都要面對人口老化的問題,但只要設有完整的退休保障制度,老人不一定貧窮。例如,日本的退休人士領有老年金,生活多高於貧窮線,老人並非窮人的多數。住戶小型化是否造成更多窮人,視乎當地的工資水平。以香港現有最低工資的水平,基層家庭收入偏低的情况難有改善空間,所以無論是合住或分拆,都難逃避貧窮的宿命。

筆者以前講過,從2009年有貧窮人口數字開始,香港貧窮人口的數目變化不大,維持在總人口20%間,而期內貧窮率所以有變動,主要受到政府的措施所影響:2011年政府設立最低工資,貧窮人口稍微下降;政府引入長者生活津貼,亦有助減低貧窮率(或減低貧窮率升幅)。所以,貧窮線的變動,主要視乎政府推行的措施能否收到扶貧的作用。

二、貧窮人口中誰值得關注?2020年,香港貧窮人口165萬,是總人口的23.6%。如果按年齡分佈分析(見表),可見65歲及以上長者佔去58.4萬,是長者人口的45%;18歲以下兒童27.5萬,是兒童人口的27%;18至64歲人士79.4萬,是這組別人口的16.9%。簡單來說,長者中最多窮人,差不多2個有1個;18至64歲的窮人增幅最大,主要受失業率上升影響;兒童貧窮也十分嚴峻,4個有1個。

長生津未能成為長者基本生活的保障

有意見認為,以收入界定長者是否貧窮並不適當,因為長者多沒有工作、沒有從就業得來的報酬。這種說法不無道理,但長者沒有從工作得來的收入,如果他們從其他方面也無法得到足夠收入維持基本生活,他們便生活在貧窮之中。這樣,長者從其他方面得到的收入又是怎樣的情况?按照《報告》的計算,經過政府各項措施的介入,長者的貧窮人口從58.4萬減至18.8萬,脫貧長者39.6萬;雖然有約60萬長者領取長生津,但靠長生津脫貧的卻只有約10.6萬(《報告》段2.21),其他長者還得倚賴其他措施的配合,可見長生津並未能如其他國家推行的老年金,成為長者基本生活的保障(《報告》圖2.31)。

不能假定「有一定價值物業」就不貧窮

另有意見認為,不少長者「收入貧窮,但有一定價值的物業」,所以他們不應被界定為貧窮。《報告》顯示,沒有領取綜援的貧窮長者,有8.6萬人屬於這個組別——其中部分或可租出物業換來穩定收入,但多項調查發現,擁有物業的長者多是自住的,物業樓齡較高及缺乏保養,所以不能假定他們「有一定價值的物業」,就不貧窮;實情是他們多要為自己的物業繳交差餉及管理和維修等費用。政府推行「逆按揭」計劃後,長者可用自住物業換取穩定收入,但有多少擁有自住物業的長者接受這個安排?

總的一句,《報告》的分析,離不開宣揚政府的扶貧力度,但貧窮並不是數字符號,窮人經歷的貧困是真實和實在的。

兒童和成年的貧窮問題,以後有機會再談。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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