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過渡性房屋有功可邀?(文:阮穎嫻) (09:00)

近來香港實行過渡性房屋政策,2023年底將有1.5萬個過渡性房屋單位供應,提供方法有舊樓翻新,在短期閒置土地上以組合屋(貨櫃屋/積木屋)方式興建過渡性房屋,及將受肺炎影響、失去旅客的酒店及賓館轉做社福目的等。運輸及房屋局長陳帆到處大大聲宣揚這個「政績」,但過渡性房屋政策本身存在問題,以下主要針對閒置土地的使用,說說如何從過渡性房屋的成功看出政府供應房屋的低效。

過渡性房屋非最優方案

過渡性房屋的目標,是為正長期輪候公屋或居住環境惡劣的基層市民,提供有租約年期限制的可負擔及過渡性社會房屋,以改善生活質素。這個政策的問題是,世界上有更高效率的解決方法,但偏偏政府選擇了效率較差的方法,是經濟學入面「次優理論」的例子。

有閒置土地,何不直接起屋?無論是公屋或者私樓,都能夠增加房屋供應。過渡性房屋理論上幾年後就要拆,入住戶數少,因為過渡性房屋通常只能起3層,有4層就要有升降機,使成本大增,比起幾十層住宅,住不了多少人。而且顧名思義,過渡性房屋,一般住戶不會長住,到有其他解決方法,例如申請到公屋,就要遷出。因此過渡性房屋的住戶要搬來搬去,十分麻煩,過渡性房屋是很沒有效率、迫不得已的措施,說不上是政績。

如果閒置土地是官地,直接興建公屋就好了,讓更多家庭受惠。如果只是規劃問題,政府可以解決。如果是私樓地,批准補地價就可以發展起私樓。坊間可能會有官商勾結等批評,但現在的政府聲稱自己一往無前,不會懼怕坊間小小的批評聲音,所以這個辯解不成立。

如果說私樓幫不到窮人,做不到共同富裕,那私人土地也可以用來起公屋。保障產權的方法是換地,換地入面有很多討價還價的情况,但現屆政府經常說自己可以簡化程序,換地是否成功只是政府能力問題。有學者提議推出土地債券,以類似代幣的方式,換地可換取土地債券,土地債券可用作公開投地,是沿用港英時代換地權益書的方法。至於響應「共同富裕」號召的方法,是直接使用條例收回土地,以既有價格作出賠償。

以上何種方法,私樓也好,公屋也好,效益會比興建得幾年貨仔及得幾層樓的過渡性房屋為高。當然,這個做法對分配結果有影響。貨櫃屋的居住權由慈善團體派發,受惠者是慈善團體能觸及的受助人;公屋根據公屋排隊計分制;私樓則根據市場需求。

香港組合屋的另一問題是不夠快,如果速度慢倒不如起公屋。大家幾年前推崇組合屋,說要參考外國成功例子,是因為起組合屋夠快,幾個月可建好入伙;建正式住宅在香港走程序要幾年。但早在2017年,行政長官林鄭月娥的《施政報告》已清楚表示會協助非牟利機構,研究在閒置土地興建預製組合屋;運房局長陳帆也說由2017至2019年尋找資金。其中一個最早合作的機構是香港社會服務聯會,他們的第一個組合屋,要到2020年才入伙,足足用了3年時間。起得組合屋,土地都平整了,3年時間連傳統住宅都起好了,為什麼要人住「貨櫃屋」?如果由2017年開始搵地收地,我當5年起好公屋,2022年就可以有公屋入伙了。現在將過渡性房屋使用的閒置土地用來起樓,要將裏面的居民趕走,將可重複使用的物料搬走並安置,然後再花多幾年起樓,倒不如一開始就起樓。

由私人及慈善團體承包 見政府低效

此外,提供房屋的責任,為什麼不是政府,而是由私人機構及慈善團體去承擔?運房局長陳帆在電台訪問裏說:「錢,公益金度攞;樓,搵啲發展商朋友將舊樓翻新,基本上相對快。動用社會資源、社會力量去做。」好了,然後政府的貢獻是什麼?

我在〈邊個話賺錢唔可以做好事〉一文中(《明報》,2021年10月5日)講到私人機構及第三界別比起政府更有效率,如果由政府供應,等到天荒地老都沒有,所以由前者去做是好事美事,但這只是因為這樣比起什麼都不做好,是次優選項。最優選項是一開始閒置地已經用來起樓。

我聽社福界別及商界的人批評,為什麼是他們去做,而政府不做?他們沒有經驗,也是邊做邊學,經營這些項目使他們負擔加重。而且近來很多項目都是發展商出錢出力,政府連錢都沒有出;舊樓翻新部分則是舊樓業主的借出單位。我親自問過陳帆局長,究竟政府在這件事上面有什麼貢獻,他說免費裝電掣,象徵式收一蚊。但這些根本說不上是貢獻,而是政府正常要處理的事。

政府到處大鑼大鼓宣揚自己過渡性房屋的「政績」,並不斷增加興建過渡性房屋的數量。根據政府過渡性房屋專責小組的過渡性房屋項目概要(截至11月26日),全港已落成過渡性房屋單位約1300個,動工中單位約4400個,已啟動項目單位數約1萬個,總數約1.5萬。由於過渡性房屋有商界各團體幫助,所以政府今年施政報告宣布加碼5000,加到2萬個。新增的單位大多非由政府自己做,不就正正承認了自己的無能?2萬個單位,為什麼不是公屋,而是過渡性房屋?

在明報另一篇文〈公屋供應不足責在何方?〉(2021年10月19日),我說到政府起公屋的能力實在太弱,起得很慢,導致供應不足,長遠房屋策略首5年達標率只有百分之五十幾,公屋輪候年數仍然上升。政府搞唔好,唯有提出過渡性房屋。由於過渡性房屋不太依靠政府能力,才可以不斷加碼;公屋全靠政府,於是遲遲未落成。

以長遠方法解決房屋問題 政府責無旁貸

我視過渡性房屋為次優方案,最優方案是政府解決自己的能力及程序問題,及採用更適當的房屋政策,而非叫人哋出雞,自己出豉油,然後將這些政績寫在自己的成績表上邀功。就算要邀功,都應該是商界及社福團體。

現屆政府說公屋供應頭輕尾重,要5年後才有更多供應,所以短期內只能有過渡房屋,唯有大講特講。過渡性房屋是一屆政府可做到的事,所以為了證明自己有功,重過渡性房屋,輕公屋,可能使官員的考核紀錄更好看,不然到交成績表的一刻,無公屋又無任何揸拿就弊了。我就當房屋供應真的要5年以上,無法像中國大陸在3年可以起到一幢樓出來,唯望現屆及來屆政府好好努力,令5年後真的有大量房屋供應。雖然到時是再下一屆政府邀功,但現屆及來屆官員也應盡責,不然每屆都說5年後才有,最後得個桔。况且現在政治制度已「完善」,官員即使離任後也有一定賞罰制度,可得到由國家給予的其他機會,希望不會發生今屆做不到,下屆不關我事,於是頹做,結果由頭到尾都無人做,導致5年後仍然供應不足的結果。

作者是港大經管學院講師

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