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「後2020香港」系列|趙永佳、李越民:做好社區工作 打通城市治理的最後一公里 (09:00)

自1982年開始,港英政府推行「地區行政計劃」。根據官方說法,「該項計劃旨在更有效地協調政府在地區層面提供的服務及設施,以確保對地區的需要及問題作出回應,並鼓勵市民參與地區事務」(註1)。1999年時任特首董建華廢除香港市政局及區域市政局,自此18個在2000年新成立的區議會成為全港地區行政的主軸,並逐步被授予更多權力與職能。18區479位區議員的辦事處,亦儼然成為政府在社區與群眾的重要橋樑。

不過,最近這套地方行政制度面臨重大轉折點。2019年區議會選舉泛民主派贏得479個議席中的380多席,但隨着香港政局在2020年急劇變化,在連串辭職、宣誓無效或種種原因離任之後,截至2021年11月21日,只剩下150位區議員在任(註2)。亦因大量區議員議席懸空,令區議會運作受阻,政府也建議暫停區議會在推行社區參與計劃及地區小型工程計劃項目方面所擔任的角色,改為由政府部門執行,並獲立法會通過。

同時,根據媒體報道,政府亦正考慮改變區議會組成,方案包括擴大選區行雙議席單票制、由地區委員會間選部分議席,及重設委任議席。更有建制派成員建議取消區議會,設置直屬政務司長的政治委任地區專員,重組地方行政架構。

其實,在區議會成立之前,民政專員才是地區行政的主角。根據金耀基教授的研究,民政專員始於1960年代末,以回應1966、67年間兩次大型騷亂所揭示的政府與民間溝通不足問題。金教授將這種管治策略稱為「行政吸納政治」,由民政事務處肩負幾乎全部地區工作,並定期聯絡地區各界別精英、恒常地向政府高層及其他部門提交地方民意的評估報告(見延伸閱讀)。雖然民政專員現在名義上仍有上述職能,但在區議會主導地方管治後,角色難免因與民意代表重疊而被弱化。區議會積極參與政府在2016年推行的地區主導行動計劃之後,更變成地區管理委員會貫徹「地區問題地區解決」的支柱。

因此,現在地方行政、社區治理的改革,無論採哪套方案,前提都應建基於加強行政主導,並且強化政府在基層的諮詢和制定社區發展政策的領導角色,及提升政策在社區執行能力。目前,特區政府彷彿將地方行政,尤其是民意蒐集及整合的功能「外判」給區議會,造成後來的地方管治泛政治化的局面。因此,政府必須重建行政系統,以配合改革後的地區治理形態。由最近申領消費券的亂子看來,區議員辦事處的「一站式」服務一旦消失,對地方社區的影響不可謂不大。行政系統假若未能填補空隙,後果嚴重。

地區工作要兼顧「補底」、「拔尖」

把地區工作「外判」給區議會,除了會有泛政治化的風險外,同時也有可能把地方管治矮化為應付居民突發民生難題,使之未能積極配合整體政策。當我們一提到社區議題,大家腦海中就是社區居民遇上各式由衛生到交通難題,尋求地區領袖或者大眾媒體幫助。我們從來不會低估區議員應付居民突發問題的價值。但除了解決居民種種不滿外,社區議題還有另一向度:提升社區生活質素。

形象地說,解決市民求助是被動應對式「補底」,進一步提高社區生活水平是主動前瞻式「拔尖」。但「拔尖」,就需要地方管治配合行政當局的宏大藍圖,甚至需要地區人士積極參與討論何謂理想社區的政策。但行政當局把地區工作外判,以致他們設計未來社會藍圖時,較少落墨如何營建社區,地區工作者也沒有誘因主動參與宏觀策略的討論。正如最近北部都會區發展的議題,區議會在反映民意的某些方面固然重要,但在這過程中,政府當然需要主動出擊蒐集和整合民意,並直接在區內與居民對話,解說政府的鴻圖大計。

我們認為,在現在香港政治新形勢下,行政主導的地區工作,需有效吸納民意,方能高瞻遠矚,帶動社區在宜居性(livability)、共融(inclusion),以及建立地區身分認同(identity)三大方面提高生活品質,以使「補底」、「拔尖」兩不相誤。

官員落區是基本動作 重塑地區工作技能套

隨着香港政府對地區管治上加強行政主導,以往依賴地區領袖解決居民求助的社區建設模式將面臨改變,我們除了要重新凝聚社區各持份者對理想社區的共識外,還需要構建一種新型地區管治模式,而地區工作者也需要重新培養新技能,以在新模式下進行地區工作。

地區管治模式改變的徵兆之一,體現於剛過的國慶期間,香港特區官員與中聯辦官員都頻密落區。據新華社報道,逾八成中聯辦職員都在國慶期間參與落區聆聽活動,並收到管治意見及建議6347條。中聯辦主任駱惠寧要求把全部意見「詳細記錄、匯總造冊、分類處置」,並適當跟進或轉介予特區政府(註3)。

如果「落區」不是公關工作,而是科學地蒐集民意、閱讀輿情,其實反映未來的社區建設將擺脫社區問題局限在「出現—解決」的困局、地區領袖主要維持聯絡功能的舊有模式。

新的行政主導解決問題模式,重視地區工作者的深入調查能力、辨識問題與輿論風向能力,並以此回饋行政當局改善施政。在新形勢下,地區官員與地區工作者也必須「補課」,掌握新的能力與技能。但這是怎樣的技能?需要怎樣的培養呢?

他山之石可以攻錯:當社區遇上社會科學

行政系統主導的社區工作在香港或許是新事物,但在其他華人社會卻已累積不少寶貴經驗。

北京清華大學的社會學者羅家德、梁肖月總結內地、台灣經驗,在《社區營造的理論、流程與案例》一書,提出當地方工作者在進入社區進行「社區營造工程」,首先需要以專業科學方法對社區進行調研工作,包括社區資源與需求調查,對社區人物與風土作量化、質化甚至大數據與關係網絡的研究。可以說,社會科學的多元研究方法,將會是任何社區工作的必要技能(註4)。

建基於調查所得,行政系統就能集合當區社區領袖與地區活躍人士,聯結行政機關與地方中介,藉此培養一群能夠同時體現行政意志與地方利益的地區領袖,將來在行政系統的前線幫助落實施政方針。所以未來的社區領袖,需要對社區人、地、產、景切實掌握之餘,也需要掌握區域、國家以至世界發展機遇,把社區主動帶入宏觀施政藍圖,也在宏觀施政藍圖中引入資源發展社區。這種宏觀—微觀相互關連的觀點,既是社會科學的出發點,也是未來社區工作的重要認知能力。

不得不提的是,近年內地各級政府也非常重視提升社區管理服務水平,滿足居民追求高品質生活的需求。2018年中央領導人習近平到上海考察,對中國共產黨及政府在城市治理工作上面,作了不少重要的訓示。他叮囑基層幹部們,「城市治理的『最後一公里』就在社區。社區是黨委和政府聯繫群眾、服務群眾的神經末梢,要及時感知社區居民的操心事、煩心事、揪心事,一件一件加以解決」(註5)。

期望特區政府在新的管治形勢下,能儲備更多基本功紮實的社區工作者,做好社區工作,打通香港城市治理的「最後一公里」。

註1:bit.ly/3DGWBxW

註2:bit.ly/3DAABoe

註3:bit.ly/3HG7ceE

註4:羅家德、梁肖月(2017):《社區營造的理論、流程與案例》,北京:社會科學文獻出版社

註5:bit.ly/30J9MQh

延伸閱讀:

.King, Ambrose Y. C. (1975). "Administrative absorption of politics in Hong Kong: Emphasis on the grass roots level". Asian Survey, 15(5), 422-439.

.Mok, Florence. (2019). "Public opinion polls and covert colonialism in British Hong Kong". China Information, 33(1), 66-87.

作者趙永佳是香港教育大學社會學講座教授,李越民是香港教育大學社會科學系客席講師

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