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社會安全網——言過其實的收入再分配功能(文:周永新) (09:00)

《施政報告》談到福利開支增長時,特首有以下一番話:「本屆政府對建立關愛社會,照顧弱勢社羣的承擔,可見於資源的投入。用於社會福利的經常開支由2017-18年度的653億元,大幅上升至2021-22年度的1,057億元,四年間增幅達62%……」(《施政報告》段120)

特首補充說:「政府的責任是透過收入再分配,提供社會安全網,照顧有需要人士……(政府)成功把貧窮人口大幅由政策介入前的149萬減至64萬,可見安全網能有效發揮再分配功能,為不少基層市民提供實質援助,讓他們脫離貧困。」(《施政報告》段121)

社會安全網的收入再分配功能

特首以上關於社會福利發展的說話,帶出以下幾個重點:一、政府投入相當多資源建立關愛社會,照顧社會裏的弱勢社群,特別在她領導下的本屆政府,投放在社會福利的開支4年間增加62%;二、政府透過收入再分配,建立社會安全網,讓社會裏有需要的人士得到照顧;三、政府建立的社會安全網是有實效的,不但令基層市民得到援助,且幫助他們脫離貧困。

特首的講法是否有道理?香港的社會安全網是怎麼一回事?政府有進行收入再分配嗎?有需要的弱勢社群得到怎樣的照顧?多少市民透過政府的援助脫離貧困?以上都是大問題,以下只能對現屆政府的社會福利政策作簡略的分析。

特首提出的社會安全網,與40年前港英時代講的社會保障網,概念上頗為相若。1981年,當時港督麥理浩離任在即,曾向立法局發表以下一段話:「我們的社會安全網,雖不算完整,但總算使那些不幸人士,只要證實他們有此需要,便可得到治療、教育、生活支持或庇護,而我們也有租金廉宜的公共房屋計劃。」

港英時代社會保障網範圍廣闊

麥理浩講的社會保障網,涵蓋的範圍十分廣闊,包括教育、醫療、房屋、社會保障、福利等民生服務。麥理浩在他任內最後一份施政報告補充說:正因為香港有了這個社會保障網,香港在上世紀70年代經歷經濟衰退時,「資本主義醜惡的一面」才沒有出現。不過,香港到了1978年才有9年免費強迫教育,到1980年代初仍有十萬計居民棲息山邊木屋,公立醫院帆布牀是常態,窮人領取的公共援助只供餬口。這種情况,麥理浩怎可說「資本主義醜惡的一面」沒有出現?

麥理浩講的雖有誇大之嫌,但他上任後,隨即發表多份與教育、醫療、房屋、社會保障、福利等服務有關的白皮書,且在他長達約11年任內,以行動展示他改善民生的決心和擔當,所以在當時市民心裏,他們就算認為政府設立的社會保障網並不完整,但仍然相信香港的未來會愈來愈好,市民得到的社會服務也會愈來愈進步。

特首的社會安全網針對的是貧窮問題

回看特首施政報告中講的社會安全網,又能否令市民相信政府有決心改善他們的生活?能否令市民覺得他們的生活會愈來愈好?特首指的社會安全網,範圍較為狹窄,針對的是市民的貧窮問題,其中受惠的市民主要分兩類:第一類是政府透過「恒常現金福利介入」幫助的市民,包括綜援、長者生活津貼、低收入家庭或在職家庭津貼的受助者;第二類是「經審查福利介入」的受惠者,主要指公營房屋住戶。在特首眼裏,設立這些「恒常現金福利或經審查福利介入」措施的目的,都是為了協助經濟有需要的市民,令他們得到現金或非現金福利援助後,生活可以有改善,甚至脫離貧困。

社會安全網能否發揮收入再分配的作用,首先要問的問題是:政府設立綜援和長者生活津貼等措施,及建立龐大的公營房屋計劃,為的是什麼?1971年政府推出保障市民基本生活的公共援助(即今綜援)計劃,經過多次改善成為今天的社會保障制度;1953年石硤尾大火促使政府啟動日後的公營房屋計劃,今天一半香港人口住在或擁有政府興建的公營房屋單位。

保障市民生活、住屋 是政府必須承擔的責任

由此可見,政府設立綜援的目的,是為了保障市民的基本生活,而公營房屋則是為了解決市民的住屋需要。雖然經過數十年的發展,現今的社會保障和公營房屋發揮的作用,已變得十分複雜和多樣化,動用的公共資源更不知增加了多少倍,但無論怎樣變化,這個由社會保障和公營房屋構成的社會安全網,目的並沒有改變,還是為了保障市民的基本生活,及為經濟有困難的市民提供適當的居所。總言之,政府設立社會安全網,目的是要履行政府的責任,滿足市民生活和住屋的需要,並非為了收入再分配。

這樣,特首所講的收入再分配又是怎麼一回事?簡單來說,收入再分配是透過稅收制度,令收入高的市民付出較多,低收入的市民便可從政府提供的服務改善自己的生活,也就是變相的增加自己的收入。特首在施政報告中提到,現財政年度政府用於社會福利的經常開支達到1057億元,其中現金福利佔674億元。這674億元的援助對象,主要是沒有收入或收入偏低的綜援受助者、資產有限的長者和在職的低收入家庭:以人口數計,這幾項受惠的市民超過100萬。政府發放這674億元,用意在於保障市民的基本生活,而就算這筆開支發揮了收入再分配的功能,這作用也十分有限:在政府現財政年度5176億元的經常開支中,現金福利開支約佔13%,數目近年雖不斷增加,但對於香港的貧富懸殊,看來難起收窄的作用(量度收入差距的堅尼系數,香港的數字:2001年:0.525;2006年:0.533;2011年:0.537;2016年:0.539),只能令香港的資本主義制度變得沒有這麼醜惡。

公屋應否視為「非現金福利」有爭議

至於經審查的非現金福利,其中產生的收入再分配效果,主要是指公屋居民受到政府的資助而變相的增加收入。但公屋應否視為非現金福利,素來都有爭議:一來,公屋居民得到的資助難有標準的計算方法,不同地區的居民的租金「補貼」可以差異很大;二來,相對於不斷上升的市值租金,公屋居民得到的資助好像多了,但這只是數字上的增加,他們的實質收入並沒有改變;三來,政府興建公營房屋,目的是為有住屋困難的市民解決問題,現在硬要計算公屋的收入再分配作用,甚至成為政府的扶貧項目,怪不得歷任特首對公營房屋的目的都有不同意見。

總言之,施政報告提到社會安全網所發揮的收入再分配功能,絕對是言過其實,只是用來掩飾政府在解決市民貧窮和住屋問題上出現的缺失和不力。至於《2020年香港貧窮情况報告》說的貧窮人口經政府的介入而大減,實情如何,下次再談。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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