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如何保證管治班子成員符合中央要求?(文:曾鈺成) (09:00)

今年2月,在北京舉行的一個「愛國者治港」研討會上,全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍說,香港特別行政區「肩負重要管治責任的人士」,應該達到4點要求:一是全面準確貫徹「一國兩制」方針,二是堅持原則、敢於擔當,三是胸懷「國之大者」,四是精誠團結。今年7月,在《香港國安法》實施一周年專題研討會上,夏寶龍再次談到香港管治者須具備的條件,提出了5個「善於」:一是善於在治港實踐中全面準確貫徹「一國兩制」方針,二是善於破解香港發展面臨的各種矛盾和問題,三是善於為民眾辦實事,四是善於團結方方面面的力量,五是善於履職盡責。

夏寶龍提出的4點要求和5個「善於」,當然首先應適用於特區行政長官和主要官員。問題是如何保證來屆的行政長官和主要官員都符合中央提出的要求——憑什麼有效的制度和機制,可以令符合中央要求的人才成為特區的管治者?這是「完善選舉制度」之後不能迴避的問題。

行政長官選舉 全由中央主導

根據《基本法》規定的行政長官產生辦法,行政長官先由選舉委員會選出,然後由中央人民政府任命。然而眾所周知,選委會選舉產生行政長官的過程,中央並非袖手旁觀;誰是下一任行政長官,早在選委會投票之前,甚至在候選人還未展開競選活動,中央已有決定。中央決定的人選,一定得到過半數選委支持,成功當選。中央到底是怎樣決定行政長官人選的呢?

人們都相信,特別行政區行政長官人選是要由國家最高領導人拍板的。歷任行政長官,從董建華、曾蔭權、梁振英到林鄭月娥,他們的名字是什麼時候擺到最高領導人面前,讓領導人開始考慮?中央政府有沒有專門負責物色和推薦行政長官人選的機構?(港澳辦是嗎?)領導人作出決定前要通過什麼程序,例如要不要諮詢某些部門、要不要進行「殿試」或「面試」、要不要通過政治和品格審查、要不要由最高領導層開會表決?對於這些問題,官方從未透露任何端倪,只是在某些圈子裏流傳過若干小道消息:某某早年已是中南海常客,某某有重量級人物向中央力薦,某某執行某項任務時表現出色獲領導人垂青,等等。這些故事如果屬實,似乎說明中央挑選行政長官沒有規範的制度和程序;誰成功「跑出」,帶有很大的偶然性。

前任行政長官 無一做滿十年

基本法規定行政長官任期5年,可連任一次。行政長官如果能夠做滿基本法容許的10年任期,應有利於維持政府管治的穩定性和公共政策的延續性。可是,香港特區的3位前任行政長官,都沒有做滿10年。董建華做完第一任之後成功連任,但第二任做了不到3年便宣布辭職,說是因為「腳痛」。曾蔭權接任時,中央通過「人大釋法」,規定如果行政長官在任期屆滿前缺位,新任行政長官的任期是原行政長官的剩餘任期;所以曾蔭權的第一任只做了兩年,他雖然成功連任,一共只做了7年。梁振英做了一任,更出人意表地宣布放棄競逐連任,說是要照顧家庭。

熟悉董建華和梁振英的人都知道,兩人原本都想力爭做滿10年;董提早離任、梁放棄連任,都不是他們自己的意願,而是中央最高當局的決定。兩人不續任時向公眾交代的理由,牽強難以入信。兩人離任行政長官後都「升級」為全國政協副主席,位列國家領導人,這說明中央並不懷疑他們的忠誠,並沒有認為他們犯了重大過失。那麼,中央是根據什麼原則、考慮什麼情况,決定不讓自己挑選的行政長官做滿10年任期呢?沒有人猜得透。這令中央挑選行政長官的方法和準則更添神秘:為什麼某人在某個時刻是行政長官的最佳人選,在另一個時刻即要把他撤換,只有中央知道。

特首提名官員 中央未必任命

挑選行政長官全過程由中央掌控,而主要官員的挑選,以往一直由行政長官主導。基本法列明,行政長官的職權之一,是提名並報請中央人民政府任命主要官員,以及建議中央人民政府免除主要官員職務。中央每次宣布任命特區政府的主要官員,或者免去他們的職務,都聲明是根據行政長官的提名和建議的,雖然基本法沒有規定中央不能繞過行政長官自行決定主要官員人選。不過,有前任行政長官透露:行政長官提名的人選,不是每一個都獲得中央同意任命的。誰人被中央拒絕任命,當然不會公開,拒絕的理由更不用說。中央以什麼機制決定是否同意任命行政長官提名的人選,又是一個啞謎。

行政長官組閣的過程並不公開,只由他本人與延攬對象個別接觸,邀請對方入閣。獲邀人士不大可能立即答允:有的根本不願意加入政府,行政長官組閣「食檸檬」的遭遇,時有傳聞。有意入閣的,當然也要經過一番審慎考慮;如果他有私人業務需要放下,或許要花一段時間去處理。行政長官不可能同時邀請幾位人士考慮出任同一個職位,只能被一個人拒絕後再找第二個。這過程繁複費時,可想而知。

政府換屆組閣 時間十分緊迫

特區政府換屆時,新一屆政府的主要官員要待行政長官產生後,由他提名並報請中央人民政府任命。行政長官選舉在政府換屆前的3月下旬進行,而新一屆政府在接着的7月1日就職,所以新任行政長官組閣的時間只有3個月。在其他地方,用3個月籌組政府內閣,時間算是相當充裕。可是在香港,由於主要官員名單要交中央審批,3個月的時間便十分緊迫:行政長官不能假設中央對他的提名照單全收,不能到最後一刻才把名單上報,必須留有充分時間,為被「發回」的提名另覓替補人選,再交中央審批。

出任主要官員的人,在就職前都要通過品格審查。一些在官場之外看似平常的個人行為,發生在主要官員身上卻可能被視為極不恰當,成為醜聞,因此品格審查馬虎不得,動輒耗時逾月。由此可見,除非主要官員大部分是上屆政府原班人馬留任,否則行政長官要在當選後、就職前組成管治團隊,其實十分倉卒;團隊有部分成員並不理想,不是行政長官的首選,不能令中央完全滿意,毫不足怪。

完善任免機制 中央下回出手

中共十九屆四中全會(2019年10月)通過了關於「推進國家治理體系和治理能力現代化」的決定。當中和香港有關的一段,除了提出(去年已落實了的)要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」之外,還有要「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」。這說明中央也認為,中央以往對特區行政長官和主要官員任免的處理,有改善的空間。

2019年香港出現的情况,令中央覺得維護國家安全和確保愛國者治港的問題必須優先處理;行政長官和主要官員任免問題迫切性相對較低,可以先擱一擱。隨着香港國安法已實施、「完善選舉制度」已落實,「完善行政長官和主要官員的任免制度和機制」會不會是「中央出手」的下一步呢?完善了的制度和機制會公開嗎?在完善了的任免制度和機制下,中央是否會更主動、更直接地參與行政長官和主要官員的挑選?是否會更經常、更緊密地監督他們的表現?

(「香港10個不能迴避的政治問題」系列之八)

作者是立法會前主席

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