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領事官員不納入免檢疫群組 沒違國際法(文:何定安) (09:00)

港府近日取消外國領事人員來港時的豁免檢疫待遇,據報惹來駐港美國領事人員的不滿,認為違反《維也納領事關係公約》有關行動自由(freedom of movement),即公約第34條的規定:「除接受國為國家安全設定禁止或限制進入區域所訂法律規章另有規定外,接受國應確保所有領館人員在其境內行動及旅行之自由。」本文擬就香港《領事關係條例》和國際外交法,申論港府並沒有違反國際法。

《領事公約》第34條沒納入香港法律

首先,需要指出的是,國際法不一定在香港能直接生效。香港承襲普通法傳統,除非有關國際法已成為國際習慣法(customary international law),便可以此作為普通法的一部分成為香港法律;不然,例如國際條約,必須透過本地立法才可在港實施。最為人熟悉的例子,是英國在1976年成為《公民權利和政治權利國際公約》(簡稱ICCPR)締約國,並將之延蓋至香港。但此公約一直不能在香港作為法律實施。直到上世紀90年代,港英政府訂立人權法,將此公約寫進法律,成為成文法,才可在港實施。

《維也納領事關係公約》是一份國際條約,香港是以《領事關係條例》,即香港法例第557章,將之納入為香港法律。但並非所有公約條文都包括在內。恰巧就不包括公約第34條,即有關行動自由的規定。換句話說,香港《領事關係條例》並不執行公約第34條。故此,外國駐港領事人員以公約第34條作據,意義不大。

駐港領事行動自由 須以香港法律為依歸

但這並不代表外國駐港領事人員不享有行動自由的領事特權。

香港《基本法》將《中華人民共和國外交特權與豁免條例》納入為香港法律,其中第7條訂明領事人員享有行動自由,但不可進入被禁止進入或限制進入的區域。從條文意義來看,此第7條似同於《維也納領事關係公約》第34條。但它並沒有公約裏規定此等限制和禁止進入必以國家安全為由的原則。故此,外國駐港領事人員在香港的行動自由必須以香港法律為依歸,而防疫亦是香港法律的一部分,港府的做法不可謂違法。

或曰《維也納領事關係公約》是將行之已久關於領事職能的國際習慣法寫為法典(codification),故可以國際習慣法去了解此公約第34條。首先,領事人員在接受國有行動自由的特權,還未是各國的外交慣例。所以將之列為國際習慣法似為不妥。即使已成國際習慣法,筆者亦以為此公約第34條不可作為港府撤免檢疫待遇是否恰當的理據。理由如下:

短暫不便 難言傷害正常領事職能

一、現代國際外交法以功能概念(functional necessity/theory)作為法律基礎。要問的是今次港府的撤免檢疫待遇是否會妨害領事人員執行職務。領事職務詳見於《維也納領事關係公約》第5條,主要是保護領事人員所屬國在接受國的商務和法律利益,以及所屬國國民在外的法律利益。今次港府的檢疫要求是短暫的,一般少於一個月。在疫情嚴峻的情况和被檢的領事人員相信不多下,短暫的不便很難說會傷害正常領事職能。

二、《維也納領事關係公約》第34條內容與《維也納外交關係公約》第26條相同。根據英國國際法著名學者Eileen Denza及Anthony Aust的觀察,此規定着眼於保護外交人員的職能需要,能恰當地了解接受國的情况和保護國民在外的利益。若如所言,《維也納領事關係公約》第34條根本不可用來指摘港府的撤免檢決定,因此決定沒有影響駐港領事人員恰當地了解香港,更沒有阻止領事人員接觸自己所屬國在港的國民。

三、人員免檢疫待遇沒有列在《維也納領事關係公約》的任何條款。故嚴格來說,引用公約來說「港府的撤免檢決定有違維也納公約」,來得牽強。

誠然領事人員是代表所屬國在接受國執行領事職務,港府必須嚴肅禮遇及尊重駐港領事人員。人家有不滿,必須正視、重溝通。故在法律爭辯之餘,需要更小心去處理領事關係。

作者是自由撰稿人

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