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誰是完善法援制度的受惠者?(文:香港社區組織協會社區教育及法律諮詢中心) (09:00)

常說香港是個法治社會,法治社會其中一項重要原則是法律面前人人平等,對於不熟悉法律、缺乏財務資源的市民大眾和弱勢社群而言,適切的法律援助服務顯得格外重要。沒有法律代表,受損害的原告人難以提起訴訟、受公訴的被告人無法自保抗辯,公平公正亦無從談起,由此可見,完善的法律援助服務,對保障低下階層市民的法律權益是有必要。然而,政府早前建議新措施改善現行法援制度,表面看似完善機制,實際堆下更多問題。

是次當局建議措施主要包括:訂立接辦司法覆核個案上限、下調接辦民事案件上限、加強個案管理工作,乃至提高服務透明度。各項措施中最受爭議的,莫過於撤銷刑事法援受助人提名律師安排:當局會就刑事案件訂立標準做法,即撤銷刑事法援受助人提名律師安排,並由法援署長指派律師予受助人,並只有在特殊情况下才可接受提名律師(例如:所提名的律師在下級法院代表受助人)。

刑事案禁提名律師 違基本法精神

《基本法》第35條規定:香港居民有權得到秘密法律諮詢、向法院提起訴訟、選擇律師及時保護自己的合法權益或在法庭上為其代理和獲得司法補救。香港居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟。

香港居民有權選擇律師屬憲法權利,雖然條文並未賦予當事人有權就其所屬意選擇的代表律師作最終決定,但不等同當事人沒有提名(nominate)代表律師的機會。假若將條文理解為「有錢有得揀、無錢無得揀」,似乎違反社會公義。若從設立條文的目的理解,不容許法援受助人提名(非最終決定)律師或大律師,明顯並非進一步促進法援受助人的法律權益,而是反映法律援助服務倒退,更可能違反基本法第35條的立法原意。法援署長具有酌情權,最終決定是否委派受助人挑選的律師或大律師,因此提名機會並無損害或取代署長的決定權。

民事法援可選律師 刑事法援應一視同仁

一如當局指出,現行《法律援助條例》第13(1)條訂明,民事法援受助人可自行挑選大律師或律師,反映挑選機制重要且必須。法援受助人可基於對律師的信任(例如:早前曾接觸該律師義務提供個案分析及諮詢)、認為該律師具所需專長、以往曾處理類似案件並具口碑,才提名代表律師。挑選機制背後精神的考慮,亦是以當事人的法律權利,尊重當事人可提出任用律師的機會,與基本法第35條精神相符。再者,獲當事人提名的律師,對個案可能已有一定掌握,可減省重新了解個案的時間,亦可節省公帑開支。

當局指出規管刑事法援案件的《刑事案件法律援助規則》,沒有就提名律師事宜訂定條文,恰好反映需要修訂上述條文。過去數十年來,刑事案件的受助人均可自行提名律師,制度行之有效,早已成為不成文做法,當局亦缺乏充分法律理據,支持為何民事法援與刑事法援案件在提名律師機制上需要有不同的安排。所謂「『提名』安排令受助人產生錯誤印象,以為有權挑選律師」,說法亦欠理據。相反,當局應修訂上述條例,明文規定刑事法援受助人有提名律師機會,完全符合基本法訂明市民有權選擇律師,維護自身合法權益的精神。當然,作為法援服務的把關人,法援署長可就提名作最終決定,兩者並不相悖,署長擁有決定權,不代表應撤銷提名安排。

接覆核案訂上限 接民事案連降上限 不利法律專業人員發展

另一爭議點是建議訂立每年接辦司法覆核案件的上限(律師為5宗,大律師為3宗)。事實上,每年與司法覆核有關的案件相對較少,以2020年為例,法援署共批出4754份民事法律援助證書,只有約80宗屬司法覆核案件,佔不足2%。當局亦認為司法覆核案件具一定複雜性,若每年只有為數極少的司法覆核個案,仍強行「分餅仔」,要求分散由不同律師和大律師處理案件,將不利法律專業累積經驗,培育專門處理司法覆核的法律專業人員,進一步提高法律服務水平。當局的建議,表面看來能讓更多律師和大律師參與處理司法覆核個案,但長遠令專注司法覆核案件的律師水平受影響,令法援服務淪為「次等」法律服務,損害法援受助人權益,甚至影響案件勝訴機會,豈是社會之福?

新措施建議下調每名律師可接辦的民事法援案件上限(律師每年最多可接辦30宗,大律師則為15宗);驟眼看似只影響業界,實際卻也影響法援受助人。法援署已曾檢討上述政策,並在2018年減低上限,新建議一旦落實,法援律師短短幾年內可接辦的民事法援案件上限,會分別大幅減少三成多至四成。當局根本無迫切性去再減少上限。相反,此舉只會令法援受助人減少提名其心儀的律師和大律師的機會,不利體現及維護其法律權益。當局應檢討2018年以來個案上限調整後對法律援助服務的影響,並就此分析和研究再從長計議,暫緩下調上限。

應加強個案管理 但不宜分階段發法援證書

另外,當局亦建議加強法援個案管理,例如:成立內部司法覆核監察委員會,監督與司法覆核有關的外委案件的管理工作;向司法覆核案分階段發出有限度的法援證書。為審慎使用公帑,加強法援個案的管理屬無可厚非,但亦要正視法援受助人的合法權益,「分階段發出有限度的法援證書」值得深思,包括只有獲得司法覆核許可批准的情况下,才可擴大法援證書的範圍。法援律師有可能在未獲得擴大法援證書的範圍的情况下,難以籌備充足資助提出司法覆核許可的申請,在實際運作上,法庭有可能要求申訴人同時陳述申請司法覆核許可,以及整體司法覆核的理據,以裁定是否提供司法覆核許可,反映法援證書根本不宜亦不應分階段批出。此建議從公共財務角度而言也許合理,執行上卻未必最符合法援受助人的法律權益。

當局建議提高法援服務透明度方向可取,建議要求法援申請人書面同意,容讓法援署披露申請人的申請結果及/或批准或拒絕申請的原因等統計資料,予公眾了解。不過,披露相關資訊極有可能損害當事人的私隱及法律權益,當事人應有權決定是否同意公開披露資料;而「決定是否公開」絕不應作為決定是否批出法援的考慮因素。

建立制度非憑朝夕 改動恐削固有優勢

總體而言,政府建議的各項措施涉及收緊法援制度中有關司法覆核及刑事法援服務。司法覆核屬「民告官」,是市民就不滿政府政策和法律展開法律行動;刑事法援則涉及被告人在刑事訴訟中的人身自由及法律權益,兩者均繫及基層市民的福祉。建立良好制度非憑朝夕,稍微的改動,日積月累下亦可逐步削弱原有優勢。由於茲事體大,作任何改動時,務必通盤考慮措施對法律援助受助人及弱勢社群的影響,避免動搖本港法援制度固有根基。

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