文摘

「一國兩制」下 國家執政黨與香港政黨的關係(文:林緻茵) (09:00)

本系列的上一篇文章(〈中國共產黨如何領導特別行政區?〉,9月17日)在分析中國共產黨如何領導一國兩制的同時,提出了一個問題,就是「特區政府不需且不應由政黨領導」這個觀念,是否應該隨着政治環境而改變。這個問題首先涉及的,是現時國家執政黨與香港政黨的關係。長久以來,有關香港政黨制度的討論也甚少觸及這個範疇。但隨着選制完善、融合加強,加上中國共產黨在香港的領導角色被強調,香港政黨作為以香港為本位的政治團體,在涉及內地的議題甚至是國家事務上,需要擔當哪些角色、該怎樣定位?現時,一國兩制之下出現了一個獨特狀况,就是兩套政治制度並不互通,國家的政黨體制與香港的政黨體制看似是各自存在與運作。我們應如何論述兩者的關係?這個問題恐怕過去在《基本法》草擬時,及回歸多年來,一直避重就輕、擱置處理。

地區政黨的概念

在概念層面上,「地區政黨」泛指以推動地區利益為主、在國家內某些地區開展活動的政黨。視乎該國的政治體制等因素,這些地區政黨的規模差異可以很大,有些只會活躍於地方議會(例如郡、市和鎮議會),在國會內沒有代表。這些政黨中,有部分甚至表明不會與國會中的政黨建立任何聯繫,以示它們只以當地的最大利益為依歸,在2018年組成的英國地區政黨Nottingham Independents便是一例。有意擴展勢力的地區政黨,則不僅在地方或邦議會中有席位,在國會中都有席位,原本以大阪為基礎的日本維新會便是一例。

在法律上,部分國家沒有刻意區分地區政黨與全國性政黨,它們以劃一形式登記;日本也不乏地區政黨,但日本沒有制定政黨法,只規定有5名或以上國會議員,或在全民投票中取得總票數2%的政治團體,將獲界定為政黨,並享有政黨待遇。未符合上述條件而只參與地方選舉的團體,在法律上只能稱為地區政治團體而非政黨。

地區政黨與國家執政黨會出現各種關係,其中一種是競爭關係:由於英國的全國性政黨會參與各級議會選舉,以建立地方的影響力,並在全國各個國會選區中獲得廣泛的支持,故全國性政黨和地區政黨存有競爭關係,國家執政黨甚至可能在地方議會只佔少數議席。它們亦會呈現合作或聯盟關係,其中一個例子是德國基督教民主聯盟與在巴伐利亞地區(Free State of Bavaria)有深厚支持基礎的基督教社會聯盟的合作模式——基社盟只會參與巴伐利亞的選舉,而基民盟則會參與其他15個州議會的選舉;作為執政聯盟的一部分,默克爾現屆的內閣中有3位部長來自基社盟。

然而,以上國際經驗與一國兩制難有可比性,因為在選舉制度和政黨註冊制度不互通的情况下,香港政黨不能參與全國性選舉,過去也沒有全國性政黨在香港參選。更重要的是,《中國憲法》與國家的政黨體系論述,本來沒有「政黨競爭」的概念。

香港政黨在國家層面的地位

根據本年6月發表的《中國新型政黨制度》白皮書,中國新型政黨制度中包括中國共產黨和8個民主黨派,以及無黨派人士。中國共產黨與各民主黨派「長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共」,形成了「共產黨領導、多黨派合作,共產黨執政、多黨派參政」的政治格局。除在政協會議上提案,8個民主黨派還有其他具體渠道參政,例如在各級政府政策制訂過程中通過座談、上書等方式提出意見;它們亦被賦予民主監督的權利,包括監察國家憲法和法律法規的實施情况、中共和政府重要政策的制定和執行情况、中共各級黨委的工作和黨員幹部的廉政狀况等等。顯然香港現時政黨與國家執政黨之間並沒有以上的監督關係。

白皮書沒有就香港政黨與國家執政黨的關係着墨,原因不難理解,因為白皮書所關注的是國家的政黨制度。一般我們在分析國家的政黨制度時,也會聚焦於國家立法機關的組成和執政模式。

白皮書所論述的各政黨的基本情况中,沒有正式提出「地區政黨」的概念。現時8個參政的民主黨派也是全國性政黨,以排名第一的民主黨派——中國國民黨革命委員會為例,截至2017年底,該黨共有省級組織30個,地市級組織275個,黨員131,410人。基於主要活動範圍的差異,香港政黨與內地政黨的會員人數也差距甚遠,除了中國致公黨和台灣民主自治同盟,其他民主黨派的會員人數超過13萬。

由於香港的政黨未有在內地範圍註冊,故就算部分香港全國人大代表有香港政黨背景、亦會在所屬政黨內醞釀各種涉及兩地關係的提案,但在全國人代的相關信息之中,他們也會被標示為「無黨派」。他們在參與全國政協時,也有類似的情况:根據《中國人民政治協商會議章程》第22條,「中國人民政治協商會議全國委員會由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表,香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、台灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成,設若干界別」;而根據《中國人民政治協商會議全國委員會提案工作條例》第13條,「參加政協的各黨派、人民團體,可以本黨派、團體名義提出提案」。

由此可見,內地的民主黨派是有參政議政的正式職能和身分,它們能夠以民主黨派的名義,向全國政協大會提交提案;但香港的全國政協委員即使有香港政黨黨員身分,也是以香港特區同胞的身分參與國家事務。

香港「政黨政治」應納入「中國新型政黨制度」思考

無論是從體制設計還是經驗的層面所得,香港政黨在國家政黨制度之中也未有被定義。在完善理論的層面上,香港政黨作為地區政黨對於國家治理的貢獻,應被理順,尤其白皮書對於無黨派人士也有所論述。

從現實政治的層面而言,我們可以預期香港政黨暫時只能在特區範圍內參政。同時,中國共產黨在香港沒有正式的法律地位,與香港政黨沒有組織架構上的連繫或從屬關係,名義上不直接參與香港的管治與選舉,也不依靠香港的選票維持其領導和執政地位。故香港政黨雖然有本地的民意基礎,但實際上如何能有系統地影響國家執政黨對港的方針和目標?

至於香港政黨短期內要思考的問題,就是在兩制關係改變的情况下,如何重新定位。上述的地區政黨都有一個共通點,就是它們或多或少都會呈現出一種地區主義(localism),這種地區主義不必與分離主義有關,而是針對國家資源與地區資源運用的優次,以及城市之間的競爭關係,倡議「大阪都構想」的大阪維新會便是一例。

當國策與地方的利益出現矛盾時,香港政黨作為扎根於地方的政黨,應該表現出怎樣的態度?這種矛盾的情况,在分析上可被歸類為「央地關係」,亦絕對可能在「一國」的框架之下發生。例如,2015年敘利亞內戰爆發難民危機,當默克爾決定收容大批來自敘利亞的難民,而大部分難民也通過巴伐利亞進入德國境內時,基民盟與基社盟在入境政策上便出現了分歧。

以往當反對派政黨依然活躍時,香港政黨在「央地關係」上的定位,基本上就是政治主導,而建制政黨比較容易找到立足點,但就算現在反對派政黨的影響力大減,不利於國家安全的因素在新選制下已被遏止,並不代表一些涉及政策層面上的央地矛盾會從此消失。香港政治光譜大幅改變後,建制政黨如何在央地關係中自我定義,已是不能迴避的問題。

(香港10個不能迴避的政治問題系列之五)

作者是香港政策研究所高級研究員

相關字詞﹕編輯推介 文摘

上 / 下一篇新聞