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放寬祖堂地 能扭轉新界土地壟斷?(文:本土研究社) (09:00)

林鄭在任期最後一份《施政報告》開出的新土地政策,最受矚目非釋放祖堂地出售門檻莫屬。曾有報道指,祖堂地佔地達2400公頃,不少都落入「北部都會區發展策略」,必成為各發展利益必爭之地。有關計劃鄉議局已倡議多年,但公眾就此討論依然缺乏。然而一旦鬆綁,現時新界囤地壟斷必有可能產生變化,其影響不得不察。

2400公頃公開資訊欠奉

目前,政府稱未有祖堂地的地理分佈資料可作公開,已經認定有發展潛力,這並不符邏輯。現時不少祖堂地已有一定公共用途,或是作為鄉村的公共設施、給農戶作為活躍農地等,一些則夾雜於私人農地中間,如果不清楚實質分佈,根本無從估計當中發展可能性,以及是否適合發展。

事實上,公眾亦可付費查冊得知某塊土地是否屬於祖堂,意味着政府並非沒有相關資料可對公眾開放。對於一項上千公頃的土地政策改動,甚至牽動新界傳統權益及地產利益,不交代基本資料也是於理不合,將令公眾無從得知這些土地實質使用現况及發展潛力,最後這些隱藏土地資料也只由私人地主及發展商自己得知。

改變既有地產土儲版圖?

過往一直理解,香港四大地產商年報所提及新界土地儲備至少有1000公頃,放寬2400公頃祖堂地收購門檻,將對現時新界圈地狀况帶來一個怎樣的局面?

我們可以預視:

一、為發展商「拔釘」:過往祖堂地的買賣限制已是地產商的眼中釘,他們極期待政府「拔釘」。很多祖堂地夾雜在一般農地中,一旦地產商買不到祖堂地以整合地塊,發展計劃就可能泡湯。

今年5月,政府罕有地收回新鴻基位於元朗站旁的黃金地段興建公屋,及後有消息指被收回地段中央有祖堂地,難以發展私樓,最後須政府出手收回全部土地解決困局,可見發展商十分渴望能影響政府運用公權力,解除祖堂地的收購「樽頸」,而事實上發展商過往亦高調提議須檢討祖堂地出售門檻。

二、新競爭者「翻盤」關鍵:現時四大港資地產商已在新界持有最關鍵位置農地,如果未來方向是要打破現有地產資本的「壟斷行為」,新入場地產商增加土儲空間有限。可是,若能放寬祖堂地這些未被廣泛收購「處女地」的買賣限制,面積達2400公頃的祖堂地可成新玩家「翻盤」的關鍵,只要收購到當中一半土地,已經可以比擬大地產商土儲總和。事實上,近年不少祖堂地均有非既有大地產商青睞,卻無功而還,一旦鬆綁限制,除了令地產商加速囤地外,更將掀起新界新一輪「圈地熱潮」。

這種圈地能否最後提供可負擔房屋,是個極大問號,因盈利主導的發展商不會以提供廉價房屋為目標,但毫無疑問的是,這進一步加劇中央所針對的土地寡頭壟斷問題,最後亦會因更多土地落入地產商手上,而減弱政府土地發展的主導權。

打開「傳統權益」的潘多拉盒子

放寬祖堂地出售門檻須修改《新界條例》,而林鄭在施政報告承認此舉或有可能觸及傳統權益問題。新界條例與《基本法》第40條有關保護新界原居民合法傳統權益息息相關,至今鄉議局及政府均未有充分解釋方案能如何完全合乎基本法要求。

祖堂地有其歷史淵源。英佔新界初期,港英政府因應新界獨有承襲的集體土地擁有制(communal ownership),及其對穩定新界社會、保留土地以團結原居民氏族的功能,所以透過訂立新界條例,在香港法例下容納這種土地擁有形態,故此「合法傳統權益」理應包括祖堂地這種集體土地擁有制提供給氏族成員的保障。若改動新界條例,或許會在未來引致對新界傳統權益的司法覆核,成為了放寬出售門檻的潛在隱患。

過往我們研究社發現,整個新界閒置但劃作丁屋用途的私人(1548.8公頃)及政府丁地(932.9公頃),恰好是2400公頃左右,既然必然牽涉新界傳統權益的祖堂地也放寬,為何至今對於現時閒置丁地可以鴉雀無聲?

閒置私人及政府丁地更有潛力

部分私人土地,值得仔細研究運用《收回土地條例》收回合適地帶,這不但能堵截發展利益濫用當中部分作套丁的可能,更可以與周邊政府丁地一併綜合規劃,提供大量公營房屋達至均衡發展,比放寬祖堂地給私人發展商興建清一色私樓更理想,尤其在一些已經位於北部都會區的元朗上水鄉村閒置丁地,不應在連濕地也要開發的情况下仍可原封不動,依然故我繼續以低密度模式發展。

現時放寬祖堂地進入為期一年的研究階段,除了欠公眾公開透明的分佈資訊,亦欠了持份者一個公眾諮詢。

決策不純粹是地權人與發展商之間的交易,現時各類祖堂地上使用者的使用實况及聲音更形重要。

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