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中國共產黨如何領導特別行政區?(文:曾鈺成) (09:00)

(系列作者林朝暉、林緻茵按:本系列中除了我倆,榮幸邀請到立法會前主席曾鈺成參與筆耕,一起探討香港不能迴避的政治問題)

中國共產黨是中華人民共和國的執政黨。《中華人民共和國憲法》(「憲法」)和《中國共產黨章程》(「黨章」)都說,「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」。黨章更聲明,「黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的」。香港特別行政區是中國不可分離的部分,理應由中國共產黨領導。但是,在「一國兩制」下,香港特別行政區不實行社會主義制度和政策;中國共產黨領導全國其他地方的方式,並不在香港實行。

共產黨領導 有組織保證

一般香港人都知道,內地每一個省,在省長之上有一個省委書記。「省委」是中國共產黨省委員會的簡稱。根據黨章和《中國共產黨地方委員會工作條例》,省委由共產黨的省代表大會選舉產生,「主要實行政治、思想和組織領導,把方向、管大局、作決策、保落實」;具體職責包括制定貫徹執行黨中央決策部署和黨的省代表大會決議、決定的重大措施,以及討論和決定本省經濟社會發展的重大問題。省委設書記、兩名副書記和若干名常務委員,人選由省委全體會議選舉產生,報中央委員會批准。省委書記主持省委的全面工作;兩名副書記中有一名擔任省長,負責主持省人民政府的全面工作。

另外,根據黨章和《中國共產黨黨組工作條例》的規定,省人民政府裏成立「黨組」,在其中發揮「領導核心作用」。省長兼任黨組書記,政府裏的主要領導都是黨組成員。省政府處理重大問題,都要由黨組討論和決定,而黨組必須服從黨中央和省委的領導。

黨委和行政機關黨組的設立和職能,適用於所有省、自治區、直轄市以及縣和市等各級地方行政區域,在組織上和制度上保證了共產黨對地方行政區域的直接和全面領導。香港特別行政區雖然也是國家的一個地方行政區域,但在「一國兩制」下,香港特別行政區並沒有和內地各省市一樣,設立保證共產黨領導的黨組織。如果特別行政區是中國共產黨領導的,怎樣領導呢?

只說領導事業 未提領導特區

今年6月12日,為慶祝中國共產黨成立100周年,4個中央駐港機構聯同特區政府舉辦了「中國共產黨與『一國兩制』」主題論壇。這是官方首次公開討論共產黨在香港的地位和作用。中聯辦主任駱惠寧在論壇上發表《百年偉業的「香江篇章」》主旨演講,他說:「中國共產黨是憲法規定的中國特色社會主義的領導者,也是當之無愧的『一國兩制』事業的創立者、領導者、踐行者和維護者。」

關於共產黨怎樣領導香港的「一國兩制」事業,駱惠寧主任說:「回歸以來,中國共產黨領導香港『一國兩制』事業在探索中不斷前進。政治上,正確處理維護中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權的關係,就基本法5次釋法,頒布實施香港國安法,完善特別行政區選舉制度,香港『一國兩制』的憲制基礎愈加完善。經濟上,把發揮祖國內地堅強後盾作用和提高香港自身競爭力有機結合,出台系列政策惠港惠民,支持香港抵禦兩次金融危機和兩次重大疫情,使香港在各種風雨來襲時始終堅挺不倒。文化上,鼓勵香港發揮國際大都會中外文化交融的優勢,擴大深化與內地交流合作,廣泛參與國際文化藝術交流活動,香港的國際影響力日益提升。」

駱惠寧說中國共產黨領導的是「『一國兩制』事業」;他沒有說共產黨領導香港特別行政區或者特區的政府和人民。至於他列舉的共產黨在政治、經濟和文化方面對「一國兩制」事業的作為,似乎是補救、支持和鼓勵多於「領導」。

視為重大課題 未見完善機制

黨章的序言,列出了「中國共產黨領導人民」進行的各項事業,包括:「發展社會主義市場經濟」、「發展社會主義民主政治」、「發展社會主義先進文化」、「構建社會主義和諧社會」、「建設社會主義生態文明」。這些社會主義事業,在不實行社會主義制度的特別行政區裏應是不會進行的。至於共產黨與特別行政區的關係,黨章裏是這樣說的:「(中國共產黨)不斷加強全國人民包括香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、台灣同胞和海外僑胞的團結。按照『一個國家、兩種制度』的方針,促進香港、澳門長期繁榮穩定,完成祖國統一大業。」這段文字放在黨章談「愛國統一戰線」的一段裏,只講「團結」,不提「領導」。

如果中國共產黨認為特別行政區不應排除在「共產黨領導一切」的範圍之外,那麼黨的領導在特別行政區裏用什麼模式實行呢?2004年9月,中共十六屆四中全會的決定說:「保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題。」保持特區繁榮穩定是特區政府施政的目標和責任;共產黨指出這是治國理政的嶄新課題,似乎可理解為:第一,共產黨認為,黨對特區政府的施政負有領導責任;第二,如何有效履行這責任,尚待研究。至2007年10月,胡錦濤總書記在黨的十七大作報告說:「保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題。」由「嶄新」發展為「重大」,但依然是須進行研究的「課題」。中共十九大(2017年)以來,「一國兩制」已列為中國特色社會主義的「基本方略」和「顯著優勢」;然而時至今日,除了《基本法》裏規定的「中央和香港特別行政區的關係」之外,中央未有就黨對特別行政區的領導提出一套完整有效的制度和機制。

維持有效管治 須有政黨領導

環顧世界各地的政府,不論是中央抑或地方政府,不論實行什麼制度,很少是沒有政黨領導或者主導的。香港是罕見的例外:政府沒有政黨領導,甚至立法規定行政長官不得屬於任何政黨。特區的管治團隊沒有一套共同的、清晰的政治理念;特區歷屆政府施政缺乏延續性;行政長官提出任何一項超越自己任期的經濟社會發展計劃,沒有人會把它當認真。這是特區政府不能推行有效管治、香港社會深層次矛盾和問題長期不能得到解決的一個重要原因。

中央最近兩年對香港採取的舉措,反映中央過去一直對「一國兩制」持有的某些觀念,現在改變了;因為實踐證明,這些觀念——例如香港政制要不斷增加普選成分、中央對特區高度自治範圍內的事務不加干預等——不能推動「一國兩制」成功向前發展,反而給特區帶來一次又一次政治危機,對國家主權、安全和發展利益以及特區繁榮穩定造成威脅。

「特區政府不需且不應由政黨領導」這個觀念,是否也應該改變呢?

如果特區政府要由政黨領導,這政黨可以不是中國共產黨嗎?可以是「土生」的一個政黨嗎?如果是,它和中國共產黨應是什麼關係?

如果領導特區政府的只能是中國共產黨,那麼第一,共產黨對特區的領導應採用什麼模式,讓人們看到「一國兩制」、「港人治港」、高度自治不變形、不走樣?第二,善於搞社會主義的中國共產黨,對怎樣管好資本主義的香港,是否已找到了竅門,確保這個特別行政區不但維持繁榮穩定,而且成為「全世界都為之心馳神往的新的東方明珠」?

(「香港10個不能迴避的政治問題」系列之四)

作者是立法會前主席

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