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半調子劏房租管立法 無助不人道住屋除弊(文:鄧寶山、黃子瑋) (09:00)

劏房是香港獨有的不人道住屋現象,是欠缺完善房屋政策下,業主用盡法例的漏洞去極致尋租的怪胎。早於2013年長遠房屋策略諮詢時,民間團體已積極呼籲政府關注問題,建議推出租務管制立法,惟至近月,在「『劏房』租務管制研究工作小組」(下稱「工作小組」)提交報告後,政府才正式向立法會提交條例草案供議員審議。然而,在整個法案審議過程中,政府一直以平衡業主租客雙方利益做擋箭牌,拒絕訂立更具保障力度的租務管制法例。面對民間強烈的反對聲音,並一致要求規管起始租金以堵塞空窗期的漏洞,政府卻只以降低續租時的加租上限(由15%降至10%)的小修小補措施作為回應。政府錯失時機,未有藉設立劏房租管將失控的基層私營租務市場撥亂反正,再次顯露政府漠視民意的態度,也不禁令人懷疑政府解決市民居住問題的意願和能力。

從公共政策的角度,立法規管是終極手段,以租務管制為例,海外國家的法例設計並不單止規管業主與租客雙方行為及令他們有較對等的議價能力,也藉立法向社會發出重要信息,讓人民知道國家在「基本人道住屋」的標準及社會可接受的底線,取締低於基本安全衛生及人道準則的住屋。例如荷蘭的社會房屋「計分制」及英國《房屋法》對當地「劏屋」的基本規格要求,未能達標的單位就會被取締,禁止放租。

海外的租務管制立法,也處理租務市場上的不良陋習在「社區健康及安全」方面可能帶來的潛在社會成本,例如規管業主與租客雙方維修及管理物業的責任,就是處理樓宇的潛在安全問題及維持市容,也不容許肆意改裝單位而影響整體樓宇本身的質素、折舊、預期使用壽命,從而保障同一建築物內其他業主的利益。

世界衛生組織近年推動的「健康住屋」(healthy living),就曾蒐集具一定實證水平的研究結果,歸納及提倡住屋環境條件作為關鍵的健康的社會決定因素(social determinants of health),對入住者在傳染病及心理健康的影響。而意識到房屋對公共健康的重要性,部分海外國家也會着重出租房屋的通風、排水、衛生及保溫的基本規格要求,同時推出措施,支援業主改善出租房屋狀况。COVID-19在劏房林立的社區爆發及當局封區封樓,正帶給香港在相關方面的啟示。

不過,筆者檢視《立法會參考資料摘要》及條例草案這兩份重要的法案文件,不難發現議會現正審議的劏房租管,只是半調子的立法。例如立法理據,就只是重申只有劏房業主代表擔任成員的工作小組的指導原則,擔心立法可能與《基本法》和《人權法》私有產權概念相牴觸,但卻未有指出私有產權並非絕對,在尋求社會最佳利益的前提下私有產權更非至高無上、不容挑戰,例如土地擁有人也不能凌駕城市規劃的限制,而肆意在自己擁有的土地上興建各適其適的建築物。另一方面,文件對工作小組提出「劏房確能為部分(低收入)人士和家庭提供基本住處」的立論照單全收,卻未有提到對「基本住處」的人道條件要求。

整個立法建議向社會釋出的信息,就是劏房是社會必要之惡,當中也沒有加入適時檢討機制或完善法例的進程,明顯與政府(由熟知劏房問題的陳茂波司長和應內地官員的宣示)「告別劏房」宣言互相矛盾,甚至令人覺得宣言只是一句空談口號。

「不設起始租金租金封頂」欠理據

政府在是次立法建議的着眼點,就是在「不過度削弱業主利益」前提下提出規管。雖然政府也意識到,業主相當可能趁租管尚未實施,會先發制人即時加租,但卻堅決不肯在現時條例草案中加入「起始租金」規定。若議員堅持提出修訂加入起始租金並通過建議,政府會否不惜撤回草案,現時難以判斷。但觀乎法案委員會議員的取態,對於爭取加入起始租金「口硬手軟」,令人不禁懷疑議員已與政府達成「共識」,未爭取先放棄,將起始租金徹底封殺。

技術上,政府一直認為未有足夠市場數據去釐定合理的劏房市值租金,但民間卻有不同方案,包括由香港社會服務聯會提出按劏房區域及條件計算租值,及全港關注劏房平台建議以單位差餉租值150%為起始租金上限,並參考以往租管安排由土地審裁處仲裁租金水平爭拗,可惜相關建議未被接納。

筆者認為另一個可能進路,是由政府或議員提出修正案,在新訂的第120AAP「首期租賃」條文中,加入「以該單位於2021年7月6日(即政府公布提交法例草案日子)前的租金水平,加上綜合消費物價指數,作為制定該單位新租金的上限之標準」。

有關建議是基於兩個假設:

(1)在政府公布提交法例草案前的租金水平是自由市場所釐定,故是業主與租客也接受的水平;

(2)加入按通脹調整租金的建議,是考慮到法例生效日與定影時(提交立法草案日,即2021年7月6日)前租金水平的時間差距,以確保金額的購買力不變。

有關建議在保障所有劏房租戶方面雖不及加入「起始租金」,不過卻能保障現有租戶,免受業主趕在立法前「先發制人」所帶來的傷害,減低立法空窗期的衝擊。

業主保養和維修責任不清及欠罰則

條例草案附表7第3部列出租期內業主的義務,包括列明處所內的排水渠、污水渠、喉管、電線及窗戶的保養和維修責任,但卻未有列明該些涉及單位安全和衛生的基本設施的規格,及列明單位若沒有合乎基本規格設施能否出租。這反映政府未有充分利用租管立法,去提升劏房的基本規格,令不人道的劏房續存,帶來社區安全健康隱患,影響同一大廈內其他業主的權益。

同時,若業主未有履行保養及維修責任,條例草案只授權租客可給予不少於30日通知解約。這或會提供另類誘因助長業主故意不保養及維修單位,令租客自行提早解約,從而逃避法例對租約期及讓現有租客優先續租的規定。加上條例沒有限制「起始租金」,業主更加會利用這個漏洞去趕走現有租客,再以更高的起始租金招攬新租戶。

要修正有關問題,政府或法案委員會委員應提出修訂,在附表7第3部中加入對故意不負責任的業主的罰則,包括但不限於高額罰款或凍結單位一段時間不能再放租,以收阻嚇作用。

要解除「第三年租期」對租戶解約限制

現時條例草案另一問題是有關續租後的租客通知期限制。條例在兩年固定租約期賦予租客彈性,在首年租期後可以一個月通知提前解約。然而,如果完成首張兩年租約後租客選擇續租,租客在次期租賃的首年並不能以一個月通知解除租約,即租客一旦續租,就會被12個月「死約」綁死,其間若獲編配公屋而提前解約,就需要賠償租約期餘下租金,負上沉重經濟負擔。筆者認為除了首期租賃外,次期及以後的租賃租戶都可行使一個月的通知期解除租約,以符合條例賦予租客彈性的原意。

修正問題方面,政府或法案委員會委員應修訂第6分部「終止租賃」的120AAZH(3),列明終止日期僅不得早於「首期租賃」第一年的最後一日,而不包括之後的租賃,意即次期及以後的租賃租戶,都可行使一個月的通知期解除租約。

總結:事急但不能粗疏立法

民間爭取劏房租管立法多年,政府終回應訴求,但本文指出現時條例草案設計涉及的問題,擔心只着眼收窄加租幅度而其餘條文照單全收,是過於粗疏,令新條例不單未能全面保障未有公屋支援的基層家庭,也錯過藉今次立法去逐步修正劏房續存所帶來的社會成本。平台期望立法會與政府能即時提出更具力度的修訂,完善最終通過的條例,並加入適時檢討條例的條款,以展示政府在維持市民基本人道住屋權利的決心及承擔。

作者鄧寶山是全港關注劏房平台召集人,黃子瑋是全港關注劏房平台顧問

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