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如何讓香港從政者掌握「大局意識」?(文:林朝暉) (09:00)

本文執筆之時,正值中央派出多位部門領導來港宣講「十四五」規劃。由中央相關部門直接面向香港市民、議員、傳媒去講解,不再假手於建制派或特區政府去「代理」及解釋,是很好的嘗試,也是體現中央與特區關係的重要部分。

一周下來,具體措施如何在港落實,有待時間沉澱。

但有趣的是,不少時事評論焦點,並非放在「宣講會」內容;主要批評在場議員提問質素低,或指特區管治人才缺遠見及水平,恐難把握規劃內容及要義。

兩者都說明同一問題,就是香港參政者(尤其政治領袖)如何可培養出「國之大器」或培養足夠的大局視野,有能力充分掌握及解讀「國家政策」要義;甚至更進一步要求,對時局有較好的戰略思維,反過來貢獻良策予國家政府。這也是回歸近25年來,一直迴避去處理的政治問題。

香港上下缺乏「憂患意識」

每次觸及這課題,研究過程中筆者總會不禁有以下3個問題,同是彈丸之地的新加坡又是如何做到?港英政府年代的香港又是如何做到?我國的官僚制度又是如何做到?筆者尚沒整理出系統的答案,但想藉本文嘗試與讀者分享思考特區「戰略意識」缺失,其中3個關鍵問題:

第一,缺乏「危機感」。在思考如何建立人才的「戰略格局」時,不難發現近年不少教授商業領導的著作,以至互聯網創業者的分享,都不謀而合地提到「危機感」;而這種「憂患意識」也驅動創業者及商業領導們不斷創新,應對市場萬變、超前對手。「戰略」一詞本來就是借用軍事部署的概念;以超前思維應對未來可能危機,而非守株待兔,等待危機而至,四出撲火。

以新加坡政府為例,立國以來不斷強調「憂患意識」。筆者發現新加坡執政黨層面不止內部不斷強調「生存危機」,更藉反對黨的得票率,作為不斷鞭策及檢視自己不足的指標。人民行動黨黨內也有意識地培養不同年齡層的領導,根據能力傾向各有明確梯隊及政策專攻。

例如,曾被視為總理接班人的副總理王瑞杰,考慮到人才傳承及國家大局,選擇不求接班,更見領導層的遠見及個人犧牲精神;與香港過去多年,常有傳出管治班子二/三把手總是覬覦特首大位,無法同心同德、反而貌合神離相比,水平更是高下立見。

與此同時,獅城政府對於民眾也有意貫徹「危機意識」。先是國營電視台每天都有廣告,內容大致是提醒今天的繁榮穩定得來不易、多民族共處的和平景象也是隨時可能被別有用心者利用的導火線等;後是普及教育中,反覆強調新加坡地小、缺天然資源,繁榮基石是來自官民共同努力、相對穩定及廉潔的制度;另輔以全體男生強制服兵役,接受國家及軍事教育。筆者求學時期到新加坡當交換生期間,就有已完成服役的同學透露,新加坡的軍隊教育中長期灌輸一種地緣政治及外交觀點:「新加坡是一個周邊圍繞各伊斯蘭國家的多民族國家」,存在極大軍事風險,區內政治穩定有不確定性;外交上也必須拉攏中美兩國,成為國家安全強援保障。

我們有理由相信,獅城這種自小成長、在生活各層面的「憂患意識」教育,是讓新加坡公務員至政治領導潛移默化地培養了「戰略意識」,以「求生」的狠勁不斷為國家尋找產業發展新途,以至讓民眾學會服從「大局」的犧牲精神,背後的重要原因。

香港政治競爭性不斷下降

第二,香港現時政治制度中,缺乏實質「競爭」。筆者發現,戰略思維的構建,除了「危機感」驅動外,政治領導中也需要相當的「自豪感」或「自我實現」期望。

在西方選舉政治中,政治領袖意圖競逐上級政治權力過程中,除要透過選舉獲得民意授權,也要比併對國家發展、社會及經濟的想像藍圖;而選舉過程等同一場全民辯論及思想洗禮,灌輸某種價值、提供戰略方向,爭取支持。可惜的是,香港過去多年的政治光譜僵化,始終未有打破「四六比例」。過去多屆特首及議會選舉競爭中,候選人毋須提供「戰略方向」及「大局論述」,沒為香港帶來有意義的辯論;相反進入了某種政治對立的「死胡同」。

與幾位前港英政府高官訪談及相關資料顯示:在香港進入回歸過渡及推行代議政制前,有一段很長時間英國殖民地部是一同考核香港及其他殖民地的「官學生」(今稱政務官)。因此,不論港督或港英政府官員中,上升及競爭壓力不止來自本地,還包括其他英帝國的殖民地同級官員。即使是二戰後,日不落國不再輝煌,也有大量前殖民地官員轉入香港成為政務官參與管治,這也為本地管治帶來另類思維、為穩定的制度帶來競爭,及帶來一批與本地利益較少牽絆的管治人才。再者,研究也發現,不少港英時期港督、殖民地部的官學生,大多並非在英國本地最優秀的畢業生。他們選擇遠洋赴任,也是希望透過自我實現,創造政績;經殖民地及外交事務之途,為家族及自身帶來榮譽及肯定。

這種不依賴選舉性競爭的方式,情况與現時內地官場類同。內地省市眾多,各級官員之間謀求更上一層樓,就必須與同市同儕,甚至其他省市同樣分管相關政策領域的官員之間形成閉環「競爭」;所以迫使官員也需要對所屬省、市、縣內分管領域,提出戰略願景及解決方案;國家人事及組織部門等會根據指標考核及考察。因此只本着「不做不錯」,以「不作為」或「躺平」方式為官,同樣無法平步青雲。

相反,回歸後的香港,在「一國兩制」下有獨立於國家且既有的公務員、政治委任官員及議會制度;內地的官員沒直接指派進入特區政府及各級政策局的機會,並非永久居民也無緣參選;而在香港彈丸之地中,某個特定領域內的官員可相互比較的也只有上任或下任,不同政策領域中的局長、處長位置僅有一人。同時缺少選舉性及制度性的競爭狀况,不止讓政治委任官員缺少誘因帶頭改革或多下工夫,是否主動作為,全靠個人修為;因此當上司的,也養成惰性;中下層政務官更不願承擔政治風險,只求維持既有公共服務運作;加上政務官長期聘任的安排,好容易予人一種「不問表現,夠鐘就升」的畸形印象。

至於議員,作為香港「立法機關」的參與管治者,過去競爭壓力相當激烈,但主要來自雙方敵對的政黨陣營。然而,筆者擔心在完善選舉制度之後,選舉所帶來的競爭性也明顯下降,得票及議席增減顯然已經不再是最大目標。往後不論是評判建制或泛民主派的參政者也好,有必要以其他更客觀的指標及方式去填補,容讓參政者及管治人才之間有足夠競爭壓力,而並非被一些無關管治能力及政績表現的「立場表態」或「團伙關係」等方式所取代。

「學用相長」才不至「紙上談兵」

第三,戰略及大局思維更講求「學用相長」、同時上下連貫;缺少實踐空間及制度,容易造成紙上談兵。試借用某位港澳研究前輩的比喻,培養「大局意識」就如學習一門外語,語言環境及日常運用兼重,長期透過「學用相長」方可促成。

內地官場的「學用相長」方式值得參考。一方面有集體學習、培訓等方式,讓中下層官員們理解中央決定、國家方向;另一方面也是在整個政治體制氛圍中,要求執行具體政策,應當貫徹原則及價值,不能走偏。領導負責抓對「原則精神、戰略方向」;中層及前線同事確保戰略落實「不走樣」;分工清晰,問責明確。

香港情况顯然特殊,學用兩者同時欠奉。在現今香港的政治環境、教育制度、傳媒生態中無可否認都缺少格局及氛圍,再加上香港的參政者人生仕途上,缺少開眼界的機會、人脈,學習掌握大局觀或培養國家戰略意識都比較困難。在實際運用場景中,上級及委任官員大多讀不懂國家文件,更遑論根據國家發展階段、時局的認識,以及香港的實際情况去創建願景及價值;再者,近年上下都有深怕當「出頭鳥」、「等待指令行事」的劣質文化加持,自然也不會主動要求中層管理人員學習既定戰略,或要求基層前線人員有不一樣的行事要求;團隊上下自然缺少共同目標,變相也不以此作為工作評價及衡量升遷的標準。

再者,在香港眾多政治崗位中,實際上專職負責戰略性思考、綜觀全局的崗位,大概比較相近的是被改組的前「中央政策組」;或當前的「特首辦」兼任此重責。問題是香港僅是彈丸之地,一任特首的政綱、施政理念、價值取向,也不曾在政策局本身或友好政黨內部,集中解釋宣講,上下求索。試問即使有所謂戰略思維,又是否能夠落實?又如何爭取參政者、群眾認同?更遑論讓後來者在學習及實踐過程中「學用相長」,結果再多屆的政綱願景,只會淪為口號、紙上談兵、空中樓閣。

不應辜負「高度自治」的期望

筆者始終認為香港本地有責任做好人才的「戰略思維」及「大局意識」培養制度,不止為了國家及香港發展及管治的必要,更是真正實現「一國兩制」的基石,及不辜負「港人治港」及「高度自治」的重大前提。

香港從政者及研究者好應該珍惜改革時機。過去約25年來此未有被處理的課題,顯然已經提上政治日程。最起碼政務官方面,現屆公務員事務局下了不少「苦功」:舉行內部講座、落實與內地公務員「借調」,以至修畢內地培訓課程才獲長期聘用等;政黨方面,也在舉行各類政治人才培訓班,主要內容也在「惡補」上述能力所必不可少的基礎知識。成效如何,有待時日說明。

但恕筆者坦言,今天的香港並不完全是找不到有「危機感」、具「大局視野」的政治人才;相反卻是擁有此類才幹者,人生選擇機會甚多;缺少應有的「承擔」,愛惜羽毛;苟全性命於亂世,不求聞達於諸侯!

(「香港10個不能迴避的政治問題」系列之三)

作者是北京港澳學人研究中心理事、全國港澳研究會成員

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