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融入國家規劃知易行難(文:陳景祥) (09:00)

港澳辦副主任黃柳權率團來港介紹「十四五」規劃綱要,政府高官、行政會議及立法會成員、商界、青年團體分批出席,聽取中央大員的介紹。

這個「國家『十四五』規劃宣講團」是首次來港,據報道,其緣起是「今年5月,林鄭月娥行政長官給全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍寫信,請求中央派人赴香港給特區政府、社會各界講解國家『十四五』規劃」(註1)。

其實,今年3月人大會議已經審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》,只要上網查找,相關資料鉅細無遺,還有大量專家學者分析,想了解「十四五」規劃的來龍去脈及具體內容,一點困難都沒有。行政長官「請求」中央派宣講團來港,相信是政治表忠大於實際作用!

對中央來說 更重要是理念和思路對接

據黃柳權副主任在致辭中說,他和「國家發改委、科技部、人民銀行、國務院新聞辦的同事來香港,和各界朋友交流學習國家『十四五』規劃的心得體會,一同探討香港如何參與和對接國家戰略、如何在融入國家發展大局過程中實現更好發展」。然而,從公開的報道中,似乎看不出宣講團帶來了什麼新信息,或有什麼香港融入「十四五」規劃的具體建議。

反而令人「眼前一亮」的,是黃柳權提到香港對接「十四五」規劃,不僅是「政策對接、產業對接、市場對接」,也包括「理念對接、思路對接」。政策、產業、市場是「實」的,也是香港一直在「融入論」中強調未來經濟發展要跟內地對接的範疇,然而對中央來說,更重要的「對接」概念,是「虛」的理念和思路,即香港必須完全配合國家發展的大戰略和宏觀目標。

「十四五」——關鍵30年的首個五年規劃

「五年規劃」是內地體制一大特色,除了具體的經濟和社會指標,每個五年規劃也有國家設定的發展理念和戰略。中共從1953到2020年共實施了13個五年計劃/規劃。現在的「十四五」是從2021到2025年,按中共的規劃,從2021年到本世紀中葉,其間有約30年時間,就達到中共第二個百年目標——建國100年(2049年),而按照十九大的「戰略部署」,這30年的前15年,目標是基本實現現代化;後15年,是要成為社會主義現代化強國;30年間需要6個「五年規劃」,而「十四五」就是在邁向未來30年關鍵時期的第一個五年規劃(註2)。

以「五年計劃/規劃」設計和調控國民經濟和社會發展,是中共學習前蘇聯的社會主義計劃經濟模式而來,除了經濟指標,當年的「五年計劃」也帶有強烈的政治目標。

要注意的是,中共建政初期「一面倒向蘇聯」,師承蘇聯的計劃經濟,故制定的是「五年計劃」;到改革開放之後逐漸走向市場化,內地摒棄蘇聯模式,「五年計劃」也從2006年的「十一五」開始,把「計劃」改為「規劃」,其不同之處,是在新的市場經濟環境中,「規劃」發揮的是調控功能,而不再是「計劃」式的指令作用。名稱雖然有變,然而「五年規劃」的制訂過程仍然是由政府主導,也繼續設下各項發展目標。

配合國家發展戰略 香港須「站穩立場」

香港一直以來都奉行自由放任的經濟政策,政府盡量少管,經濟活動主要由市場主導,對於帶有強烈計劃經濟色彩的「五年規劃」,香港人大多不以為然;回歸以來就「積極不干預政策」、大市場小政府的理念是否應該奉行不悖,一直都爭論不休。不過,即使否定「積極不干預政策」的一派,也不見得會完全支持香港應效法內地的「五年規劃」模式;事實上,內地的一套香港要學也學不來,也不知從何學起。

事實上,香港的一套也不是完全「自由放任」,每年行政長官的《施政報告》都會提出有關經濟發展的工作,但政府主要是撥地、提供支援性質的撥款、提供稅務優惠等,政府角色始終限於引導、支援、鼓勵,跟內地由政府自上而下一力主導規劃的做法截然不同。

香港如果對接「十四五」規劃要包括理念對接、思路對接,首先就要配合國家的發展戰略——在2020年全面建成小康社會之後,再邁向下一個「百年」,香港在複雜的國際環境中必須「站穩立場」,維護國家安全,協助推動「十四五」規劃、擴大國內國際雙循環的經濟發展策略,以應對中美貿易惡化及新冠疫情影響下出現的新局面。

由於體制差異太大,過去對經濟發展的理念(特別是關於政府角色)又南轅北轍,香港要融入國家發展大局、跟「十四五」規劃完全對接,其實非常困難,不能單靠良好意願,或中央大員南下宣講、大家互相討論交流一下就可成事;如果沒有一套具體的「融入措施」,到頭來香港仍然只能在一些建設項目上做些配合,更深度的融合就未必可以成事。

「十五五」規劃 香港應從開始就參與

香港要在國家「五年規劃」中扮演更重要角色,首要工作,應是在早期階段就要參與規劃的每一個環節。「五年規劃」是一個周而復始的過程,從信息蒐集、分析研究、起草文件、組織實施,到評估和修訂規劃,每5年就重複一次。「五年規劃」的起草準備工作在新規劃正式啟動前兩年就開始,一直到前一個五年規劃的最後幾個月、中央委員會在中央全會上批准新的《規劃建議》為止。在起草階段,地方政府和國務院各部委都會為規劃蒐集和提供信息、數據。

到《規劃綱要》完成,各部委、各級地方政府、發改委等會以「決定」、「意見」、「細則」等形式發布連串文件,指導規劃實施和協調工作。各部門接到任務後,會再制定一系列「工作方案」和「實施方案」(註3)。

整個過程冗長而且複雜,地方政府要爭取利益,就要在過程中進行各類游說,或跟中央討價還價;很明顯,香港大部分高官都沒有這種經驗;香港的配合,只能是「五年規劃」出台之後,因應其內容然後被動參與,這樣一來,香港很難發揮明顯作用。「十四五」或許來不及,但「十五五」規劃,香港應該從開始就參與,全程投入,爭取發言權和主導權。

規劃和官員政績考核掛鈎 在香港難推行

內地把規劃和幹部政績考核掛鈎,2006年「十一五」規劃引入「約束性」指標,其中3項指標(保護耕地、節能減排和減少污染物)進入了地方幹部考核的內容。香港公務員制度並沒有跟政績考核掛鈎的機制,官員也不會直接介入經濟活動;然而,融入「五年規劃」後,政府應該設定各項指標、跟進規劃是否能成功落實,負責的官員應要為此問責!可是,按本地官場規矩,把規劃和官員政績考核掛鈎,在香港難以推行。

縱使內地和特區政府都表達了良好願望,希望香港融入國家的「五年規劃」,但由於體制不同,香港要融入真是談何容易!

註1: 〈黃柳權:國家「十四五」規劃為香港提供了重要機遇〉,文匯網,2021年8月23日

註2:參考:詹成付,〈中國「五年規劃」的力量〉,中共中央黨史和文獻研究院,2020年11月7日

註3:參考:韓博天(Sebastian Heilmann)、奧利佛.麥爾敦(Oliver Melton),〈規劃:中國政策過程的核心機制〉,《開放時代》,2013年第6期

作者是資深傳媒人

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