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問責官員逐步「幹部化」(文:陳景祥) (09:00)

政府早前宣布高層人事調動,新上任的政務司長李家超和保安局長鄧炳強皆來自警隊,評論因而有武官當道、香港成為了「警察城市」之說!也有評論指,兩名新官皆非政務官(AO)出身,意味着AO治港年代終結。

港政務官屬管理專才 非政治人才

回歸初期,政府高層幾乎都是政務官,即使推行了問責制,問責官員仍以政務官為主;至今前後4任特首,兩人都是政務官出身。然而,政務官不是一個管治集團,沒有統一的政治信念及組織,也沒有民意授權,只是一群背景相近、價值觀類同的社會精英群,他們負責香港管治的「實務操作」,但談不上是治港——「AO治港」之說,其實是過分抬舉了他們。

這樣說並沒有貶低政務官之意,相反,這套由英國人調校出來的文官制度,令香港的行政效率和公共服務質素領先其他亞洲國家,得到國際認可——瑞士洛桑國際管理學院(IMD)世界競爭力年報,在「政府效能」(Government Efficiency)指標中,香港從2012至2016年均名列前茅,如此優秀表現,令台灣欣羨不已。有文章引述學者說:「在台灣,永遠都變政治問題,他就是將一些非政治問題政治化。香港很清楚什麼是政治問題,什麼是行政問題……香港公務團隊文化較強調professional autonomy(專業自主性),香港說很『Pro』。我很少聽台灣的公務員說我很『Pro』……」(註1)

曾幾何時,澳門也對香港政務官制度推崇備至。有論者說:「香港的政務官體制有其優劣點,可是澳門特別行政區政府有必要大膽地引進港式的政務官體制,以培養治澳人才。訓練政治領導,長遠來說對澳門有百利而無一害……」(註2)

香港政務官雖然優秀,但他們都屬於管理專才而非政治人才。AO擅長文書、政策草擬、一般管理,而其表現評核和升職決定皆取決於上級,故此AO文化是唯書、唯上,規行矩步,跟政治人才重視動員、說服群眾、政治宣傳等要求截然不同。

港英年代政務官即使能晉升至司級官員,但仍需接受英國人管治核心班子——港督、布政司、財政司、保安司等的領導,核心班子主導決策,AO只能聽命而行。港澳辦前主任王光亞在2011年曾經批評「大部分香港的公務員還是抱着『叫我做什麼就做什麼』的心態,香港回歸10多年,都不知道怎樣當Boss,怎樣當個Master」。評論雖有可議之處,但大抵道出了政務官的實况!

說政務官是「精英」,皆因選拔過程是擇優而錄,而「優」者,主要是大學畢業時的成績,即在教育系統中跑出的勝利者。這種中國科舉式的擇優才而用的方式,跟新加坡非常相近,然而該國近年也順應時勢作了調整。據前資政李光耀所言:「高智商,是必要的,但不是唯一的要素。情商、領導才能、耐力、毅力、足智多謀、還有一系列其他素質都將於你在事業或商場上取得成功時,自然顯露出來。」(註3)

選拔人才從來都是一個政權的大事,李光耀雖然強調重智商、情商,但歸根到柢,首要條件是吸納社會精英成為人民行動黨成員,由黨逐步培養、觀察考核,再經李光耀及黨內元老認可,方能逐級而上接掌權力。

香港自回歸之後政治人才從何而來,其實一直都沒有答案。香港沒有執政黨,民選產生的政治人物只能在議會論政而沒有管治權,唯一對「政治」有「經驗」的,就是那批一出校園就進入政府工作的政務官,因利乘便,他們便成為了治港的主力成員,但其實他們只是職業公務員,從來不是「搞政治」的政治人才。

未來問責官員人選 首重「政治過硬」

隨着《港區國安法》出台、香港加快融入內地體制,治港人才的要求必會逐步轉變,政治人才的選拔標準,可能也要向內地的大陸幹部模式「轉型」,其中關鍵,首要是講政治、講忠誠,過不了政治關,其他都免問。

據2019年3月17日的報道,中共中央公布修訂後的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》,強調要「堅持和加強黨的全面領導,堅持把政治標準放在首位」。習近平在2020年12月的一次政治局民主生活會上,明確表示領導幹部要有3種能力,即講政治必須提高政治判斷力、提高政治領悟力、提高政治執行力。

跟內地不同,香港沒有黨組織,政府之上也沒有黨委領導,要推行官員「講政治」的方式,應與內地做法不同;然而在落實時第一關,即選拔什麼人成為問責官員,標準就必然會出現變化——過去挑選的多是政務官、商界精英、本地政黨代表等;未來人選可以來自五湖四海,但最重要的要求是政治上「過硬」,只有符合這個標準,才能晉身問責班子。換言之,未來的問責官員是政務官還是來自警隊都不重要,重要的是政治能力。

政務官專責政務和管理實務

也有評論認為,政務官是通才,缺乏專業知識,對政策範疇涉及的知識並不足夠,未來選擇問責官員,應該引入更多專才而非政務官。

如此理解,是混淆了決策官員和執行官員的分別,前者主要是負起領導和政治責任,他們不一定是專才,但必須具備政治能力和領導才能。執行官員則應該具備專業才能,對政策範疇的專業知識愈多愈好,他們貢獻的主要是技術層面的知識,而非政治能力。這種分工,在西方式民主國家也如是,民選政客出身各異,獲選民信任就上台掌權,他們大多不是專業人士,至於專業的政務管理工作,則大多交職業公務員處理。

以這種原則放在香港,未來政務官應聘請專業背景人士,專責政務和管理實務,政治工作就由問責官員負責,他們應該都是「懂政治」但未必是「懂業務」的官員。

被美制裁港官 將繼續扮演重要角色

過去官員都要認識國情,自融入國家體制之後,認識國情已不足,需要進一步了解中國共產黨,選拔人才也需要逐步「中共幹部化」,情形一如警隊步操要學內地一樣。未來的管治班子,必須是一批講政治、堅決維護國安、緊跟中央路線的忠貞分子。在新形勢下,被美國制裁的港官就是第一批經得起「政治考驗」的官員,他們未來將會在香港政治權力架構中繼續扮演重要角色。

註1:陳婉姍:〈台灣跟香港差在哪?為何香港政府被公認比台灣有效能?〉,「報導者」,2016年9月22日(bit.ly/3hetCbL)

註2:盧兆興:〈澳門應推行香港的政務官制度〉,《澳門人文社會科學研究文選.行政卷》,2009年12月(bit.ly/2V1tOCu)

註3:《李光耀:新加坡賴以生存的硬道理》,頁115,新加坡海峽時報出版社

作者是資深傳媒人

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