文摘

AO的黃昏: 行政精英沒落的新一章(文:黃偉豪) (09:00)

早在2002年,當香港開始實行高官問責制,用政治委任的官員來取代政務官(administrative officer)出任司長及局長的時候,已有政務官說過以下的說話:「政務官已成為了一個夕陽的行業。」

在過去差不多20年,這個預言已逐漸地實現,而在新一輪的政府問責官員調動上,還為行政精英及文官體系在香港政治上的重要性和影響力的沒落,打開了新一章,亦可能是最終章。新一輪的政府高層人士調動有破天荒的舉動,政務官背景的官員不止失落了政務司長一職,新一任的政務司長,更是由紀律部隊的公務員部門職系(departmental grade)背景的人士出任。打破了慣例和傳統,更顛覆多年來公務員制度內的價值。

自1997年回歸以來,總共有8人正式出任過政務司長,當中有6位也是由政務官出身。餘下的兩位便是商界背景的唐英年,和警隊出身的前保安局長李家超。唐英年的任命並未有引起太大的迴響,是因為他的背景仍然符合了制度內的預期和價值。中央把香港打造成一個經濟城市,以經濟發展及增長掛帥,而商界的富豪及精英,也一向是中央在香港管治上的重要策略性伙伴。香港第一位特首董建華也是商界背景;而當時任命唐英年為政務司長,也被認為是為他競逐特首一職而鋪路。

港英年代 政務官曾是「被默許的管治者」

政務官在管治上被削權已非首次,整個過程早在採用政治任命的高官問責制時,已經開始。而前政務司長、作為一眾公務員之首的陳方安生,也在高官問責制實施前辭職,外界有聲音認為這是和她不認同這個削弱公務員,包括了政務官權力的新制度有關。

在港英年代,作為殖民地的香港,在沒有民主和選舉下,必須由官僚(bureaucrat)充當政治家(statesman)的角色,而作為公務員最精英職系(grade)的政務官,便成為了在特殊時空的大時代下被默許的管治者。筆者之前早已分析過,高官問責制的作用,形同把本是天之驕子的政務官,從天上打下凡間,使他們從政治家變成低一個層次、主要負責執行政策的管治工具(註1),使政務官的政治角色開始減退,步向夕陽。

事實上,在高官問責制實施前,除了一些少數需要特殊專業知識,如財政司長的職位外,絕大部分的司長及局長的職位,也是由政務官出任,說政務官是壟斷了政府政策制訂的重要職位,是非常貼近當時現實的陳述。因此,高官問責制可以說是直接衝着政務官而來,嚴重影響他們的權力和晉升,由最高可以成為司局長,至改以低一級的常任秘書(permanent secretary)作為事業的頂點。基於新制度影響深遠,當時的公務員事務局長王永平更史無前例地傳召了所有政務官到政府總部開會,親身向他們解釋新制度。

今次政務司長任命 有兩大關注重點

作為政務官的管治地位步入黃昏的新階段,今次的政務司長任命,值得關注的共有兩大重點:第一,是以公務員的部門職系出身的人士,取代了本身是在制度內享有天之驕子特殊地位的政務官背景人士,統領一眾司局長及公務員,包括了政務官團隊本身;第二,是第一次用武官,即紀律部隊出身的人士,代替了文官或商界精英,作為政務司長。前者對政務官在香港管治上的角色轉變有重大意義,後者則對中央未來對香港的管治方針有不少的啟示。

「通才至上,專才備用」傳統被顛覆

香港公共行政研究的鼻祖之一Ian Scott便曾經指出,香港公務員制度的特色之一,是以政務官為首的通才(generalist),來領導不同部門的專才(specialist),使「通才至上,專才備用」(generalist on top, specialist on tap)這句說話,不但成為了公務員制度運作的原則,更是香港長期以行政精英作為骨幹的管治模式的金科玉律(註2)。從這角度分析,不難察覺到今次的任命是顛覆了這傳統和邏輯,對政務官的聲望和地位構成了重大的打擊。

要知道,目前在政府的架構內,由於信奉通才領導專才的原則,政務官除了佔有不少司局長的職位外,更加是佔據了所有決策局的重要職位,包括了常任秘書,及大部分政府部門的管理層位置。過往亦有不少政務官出任政府紀律部隊的首長,例如葉劉淑儀曾出任入境處長、曾俊華曾出任海關關長。若通才領導專才的原則被打破,再不必跟隨,政務官在政府內的領導地位也受到挑戰,甚至變成岌岌可危。

筆者過往的研究已指出,用政務官作為管治階層,是香港政治自殖民地以來的特色,他們一直擔當起政治家的角色,負責了如利益整合等的政治功能(註3)。即使政務官這個制度和團隊,過往受到了高官問責制的衝擊,也依然屹立不倒,不少由政務官出身的人士,仍然位高權重,成為被政治委任的司長和局長。而香港4位特首當中,有一半也是前政務官。現任倫敦大學亞非學院教授曾銳生指出,用政務官治港的優點,在於他們有自我約制權力和以公眾利益為先的團體精神(esprit de corps),使無民主的香港仍享有善治(註4)。可惜,若用非政務官作為特區領導層的做法成為慣例,將會為特區的管治帶來本質上的轉變。

在高官問責制下,在管治上本已成為了一個夕陽行業的政務官職系,繼在2008年問責制被擴大後,在新一輪的高層任命上又再收到壞消息。以公務員的部門職系出身的李家超,取代政務官出身的張建宗,李也擊敗了政務官背景的其他強勁對手如聶德權等,成為了新的政務司長。雖然特區政府是一如既往,用「用人唯才」這4個大字,企圖解答一切的疑問,但也不能掩蓋背後的重大含義,是如何違反了原來公務員制度的倫理和價值。

註1:黃偉豪(2016)。〈墮入凡間:從政治家變成管治工具的香港公務員〉。載於成名(主編)《民主與香港管治》(頁97-118)。香港:進一步

註2:Scott, Ian. (1988). Generalist and Specialist. In Ian Scott and John Burns (Eds.), The Hong Kong Civil Service and Its Future (pp. 17-49). Hong Kong: Oxford University Press.

註3:Wong, Wilson. (2012) The Civil Service. In Wai-man Lam, Percy Luen-tim Lui, Wilson Wong (Eds.), Contemporary Hong Kong Government and Politics (pp. 87-110). Hong Kong: Hong Kong University Press.

註4:Tsang, Steve. (2007) Governing Hong Kong: Administrative Officers from the Nineteenth Century to the Handover to China, 1862-1997. Hong Kong: Hong Kong University Press. 

作者是中文大學政治與行政學系副教授

相關字詞﹕編輯推介 文摘

上 / 下一篇新聞