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香港土地房屋問題是一本難念的書:以彼書論此書(文:鄧永成) (09:00)

主管港澳事務的副總理韓正,3月「兩會」時提到香港住屋問題要有開始解決之時。香港社會隨即又一次展開從供求的經濟問題,來爭議土地房屋供應不足的偽命題,繼續無視香港深層次問題的複雜特質。

從《為何你負擔不起一個家?》說起

放眼世界,尤其年輕一代,難以自置居所已成普世現象。英國倫敦大學學院Josh Ryan-Collins在其小書Why Can't You Afford a Home?提出「房屋-金融反饋循環」的新穎論述,剖析現時銀行及土地在經濟中的角色,來說明這道傳統經濟理論無法解釋的問題(註1)。有別於香港空談供求的偽命題,這論述是研究西方國家大量歷史經驗的成果。作者先釐清土地的獨特性,再以大量歷史證據和經濟數據,深入淺出娓娓道來今天見到的危機及一些相應措施是如何出現的。

西方政府二戰後為重建社會,採用凱恩斯經濟政策,組織經濟需求、提高就業來建立強健福利國家。增加自置物業率是需求管理的重要一環。1970年代末後,經濟結構重整繼而衰退,戴卓爾夫人一句斷言「別無選擇」,新自由主義興起,強調市場經濟的個體力量。公營部門減建出租房屋,政策轉移到補貼自置物業需求。面對龐大公共財赤,只好靠銀行資助置業。如此創造了房屋與金融間新的動力關係,支配資本主義經濟體系發展,終導致樓價如脫韁野馬。一方面,無數家庭倚賴按揭貸款,不需要長年儲蓄就得到置業捷徑。另一方面,金融管制放寬,銀行大量放貸到房屋部門,後來住宅按揭抵押證券的出現,更使本來在地域上固定的、非流通的房屋資產,轉變為可在全球流動的金融資產。

美國次按危機引發全球金融海嘯,正好體現「房屋-金融反饋循環」。樓價和按揭貸款相對於收入不斷攀升,造就房屋財富的假象。抵押資產導致家庭或商業按揭遠超生產業務,導致宏觀經濟無法良性發展。近年危機過後,所謂「宏觀審慎」措施,如量化寬鬆、繼續減少資助、設房地產投資信託基金,只加劇「房屋-金融反饋循環」,令房屋繼續走上金融化、證券化的不歸路。

樓價高漲根本原因,非供應短缺,是過度的投機需求。政客不願着手處理需求,皆因銀行業健康程度與樓價交織緊密,而且先進經濟體主流選民都是業主,政府干預因此遲疑不決。作者在銀行信貸、資產佔有權(包括建立土地公有制)、向地主收地價稅,及刺激生產產業的經濟重整等方面,提出不少政策改革建議。他在結語建言:必須建立一套新論述,指出獲得穩固而可負擔的房屋是民眾權益,用以抗衡深深指導着「房屋-金融循環」的偏頗說法——「房屋作為穩健金融財富」。

香港的「房屋-金融反饋循環」

金管局今年3月說,本港家庭負債(包括住宅按揭、信用卡及其他貸款)佔本地生產總值比率自2020年上半年的85.2%上升至下半年的90.2%,創出高位。國際貨幣基金組織6月公布香港金融體系穩定評估報告,指出本港財富分配偏向於高入息家庭,中低收入家庭的債務與收入比例已很高,若出現嚴重壓力,債務比率會顯著增加。金管局的「匯思」不直面事實,卻為家庭負債比率飈升「洗白」,竟說「不能單看家庭負債比率」,還需「看家庭的資產狀况」。這與2017年着重風險的警告脫節;當時負債比例已高達68.3%。

財政司長陳茂波同出一轍,提到市民置業負擔指數在今年第一季上升至約73%,顯著高於過去20年47%的平均數,他不指出如何減低這方面數值,卻只強調「政府會繼續在造地建屋的工作上加大力度」!議員質詢樓價過高,陳更只指出市民按揭能力強而安全,沒直面樓價不斷飈升導致市民難以負擔的事實!

繼續強調造地去增加住宅供應,無疑只是在「房屋-金融反饋循環」火上加油,將來情况沒有最差,只會更差。

深層次土地問題

有評論說,「房屋-金融反饋循環」是建基於新自由主義的論述,而西方國家在房屋問題上沿用福利政府政策,與香港的本質大相逕庭(註2)。另外,循環理論脫離在地的考量;只有在其論述樓價上升,催化全球投資者搜尋收益更高但安全保值的房地產作為投資對象時,香港這類國際大都會才出現在循環理論的論述中。例如,前述書中建議政策改革時,提及港鐵發展物業的例子,但膚淺地忽略其引起的諸多社會問題。也有建議可從文化角度探討物業擁有率從1970年代開始不斷上升的現象,導出深入民心的購買房屋是我城的希望機制(註3)。2000、10年代響徹全城的《地產霸權》一書也提出引進公平競爭及開徵土地稅。

無疑,很多坊間論述都從西方角度想像及理解問題,盲目強調資本的單向邏輯,形成先進的西方經濟體及落後的發展中經濟體或「南北對立」的二元對立。然而,我們必須認清,土地發展是一篇在地的空間歷史,通過互為關聯又互相排斥的動力辯證地推動發展出來(註4)。

香港房屋土地問題之所以深層次,是由香港開埠以來的土地發展模式沉澱造成的。先是被割讓的香港島和九龍半島的土地擁有權由永業權變成承租權,繼而租借的新界也透過集體官契方式出租。香港是這兩種制度及生活方式(即中國傳統社會主導的價值、道德及處事手法,以及看似是自由市場的價格機制)的碰撞及與時並進的不斷發展。值得注意的是:這不是什麼抽象的中西文化衝突,而是深耕細作式的、在地的、具體的行動交織而成的。每個時段,各式各樣的想像、修辭、行動、交鋒、共識和最後的制度化,形成共存但又互為牽制的資產空間(註5)。

開埠初期,殖民政府刻意設置土地開發體制,並以自由市場來包裝。土地由殖民政府擁有,用批租方式租予土地承租者,後者只可在出租期限內、按指定規則條文使用該地塊。這個制度給予土地擁有者比土地承租者,以及土地承租者比土地使用者更有權有勢,可左右大局,使在這條塊鏈最後的土地使用者永遠站在受剝削地位。舉例,一直以來,市民對家居附近土地的運用和有任何更改的發展計劃都無從參與,其原罪是他們沒土地承租者的身分,僅發展商才有參與權。這樣的資產空間一直維持到2004年《城市規劃條例》修訂才改變,管治上加入市民參與成分!

開埠以來,土地發展的所有持份者(包括平民百姓的業主)共同形成持續不衰的土地發展體制,令複雜的土地房屋問題更趨惡劣。殖民政府1855年被要求財政獨立,賣地收入是其最大財源,因此政府與填海工程公司、發展商及其後的租借地段上的地主,結下按階段變動的複雜關係。1937年新九龍劃入城市管轄時如是;1950年代後期發展新界如是,政府發出換地權益書,協助地產商不斷購入農地自肥。1970年代以來,麥理浩為其「公民自豪感」工程而推行「十年建屋計劃」在新界興建新市鎮,在地的寮屋問題(註6)及在新界鄉紳糾纏下通過的「小型屋宇計劃」(《基本法》稱擁有「丁權」的「丁屋」;註7),新界大量可發展土地隨即加入可買賣的土地庫。同時新市鎮發展,可發展城市土地日漸減少,發展商強烈要求政府多撥土地,政府1977年順應「民意」成立土地闢增特別委員會,每年羅列未來數年可供開發的土地數量(註8)。

潘焯鴻最近撰文,透露了土地發展體制內,資產空間是如何被挪為己用的(註9)。政府官員、工商巨賈和專業界別,在機場未來規劃中把一大片最珍貴的土地由官地變成富豪囊中物的「航天城」(即11 SKIES)土地商業部分;發展商廉價取得土地,發展後可收取極高租值,可能只需數十億元就獲得這幅值681億元土地的發展和管理權。這正好印證筆者以前提出的「二度剝削」(註10)!

香港深層次土地房屋問題,絕非如那些胡亂搬用新古典經濟學派理論的一派胡言,妄稱土地供應不足是原罪。至於那些回應此等謬論的說法,諸如數算全港還有多少未用閒置土地,也只不過是錯置問題。

註1:該書中文譯本《為何你買不起房子?》(aka點解你買唔L到樓?)即將由手民出版社出版

註2:Smart, A. and Lee, J. (2003) Financialization and the role of real estate in Hong Kong's regime of accumulation. Economic Geography.

註3:Tsang, C-K. (2021) Homeownership in Hong Kong. Routledge.

註4:Tang, W-S. and Benjamin, S. (2021) Land as situated spatio-histories: a dialogue with global urbanism. In Lancione M. and McFarlane C. (eds.) Global Urbanism. Routledge.

註5:Keenan, S. (2013) Property as governance: time, space and belonging in Australia's Northern Territory intervention. The Modern Law Review.

註6:Chun, A. (1999) Unstructuring Chinese Society. Harwood Academic.

註7:薛鳳旋、鄺智文 (2011)《新界鄉議局史:由租借地到一國兩制》,香港三聯書店

註8:Bristow, R. (1987) Land-use Planning in Hong Kong. Oxford University Press.

註9:潘焯鴻 (2021年5月14日),〈官地變富豪囊中物的魔術〉,《蘋果日報》

註10:鄧永成、葉鈞頌 (2017年9月24日),〈不願面對的土地真相:從體制的二度剝削說起〉,《明報》

作者是香港批判地理學會主席、香港浸會大學地理系退休教授

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