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行政會議擔當了最高決策的角色?(文:林緻茵) (09:00)

近來多項防疫措施,例如根據《預防及控制疾病條例》制定的附屬法例,如限聚令、口罩令,都是由「行政長官會同行政會議」決定。《基本法》第56條2款訂明,行政長官在制定附屬法規前,須徵詢行會的意見。雖然立法會有權通過或否決列明要經附屬法規形式實施的命令、規則等,但在公共衛生和緊急的情况下,政府強調「迅速和有效地立法」,更突顯行會的重要性。

行政長官林鄭月娥剛上任時,曾形容行會「比我的問責團隊更資深」。這些「資深顧問」如何在行會現有的架構和職能下,協助行政長官進行決策?此外,基本法附件一和二的修改,大幅改變了行政長官和立法會的選舉方法;行政會議的角色和功能,應該作哪些相應的調整?

行政局原有「橋樑」和「制衡」功能

自1896年起,行政局內已有英資財團的代表,以維護英國在香港的利益。亦由於港督並非華人,他們需要本地人士協助管治。作為擁有本地人脈和資源的社會領袖,行政局成員在港督面前有很大的發言權。《皇室訓令》(Royal Instructions)更要求港督,除了瑣碎、高度機密或緊急的事項外,大部分決策須徵詢行政局的意見,故行政局被喻為港督的「內閣」。

一般而言,港督也會盡量配合行政局成員的想法;若他不採納大多數成員的意見,需要將理由記錄在案,英國政府會予以檢視。換言之,行政局成員對於港督有一定程度的制衡。

行政局這種英國管治者與本地人之間的「橋樑」功能,以及制衡的角色,理應隨着回歸而削弱,因行政長官必須在香港連續住滿20年,他(她)應更熟悉香港;既然行政長官將受到立法會的監察,行會的制衡功能自會減退。

基本法起草時,社會曾討論行政局的廢存問題。如行會只是行政長官的諮詢機構,就不必在基本法中說明;如將之納入基本法,它就必須被賦予實質的功能和憲制地位。當時最終的共識,是以行政局在1980年代的運作模式為藍本,保留兩大政治功能:維持行政立法聯繫、吸納社會人士意見。但回歸後的行會,卻因為種種原因,未能充分發揮這些功能。

問題1:憲制地位高,變化卻太大

雖然基本法規定,行政長官在特定情况下必須徵詢行會的意見,但行會的組成和運作方式,卻完全交由行政長官一人決定。回歸後,行會的組成、人數和功能因行政長官而異:

回歸首5年,問責制尚未實施,當時行會非官守成員有專責的政策範疇,亦較多公開解釋政策。董建華設立問責制後,局長具決策角色,更接近西方的部長制。因應問責制的設立,行會由主要官員組成,進行集體決策;非官守成員的人數為歷屆最少,只有5,後來增至7。

曾蔭權則把行會改組成智囊機構,透過委任專業人士,為政策把關。當時行會非官守成員較多,共16人(人數會因個別成員退出或加入而有小量變化,其後亦然),主要官員則不一定要出席每一次會議。梁振英和林鄭月娥政府裏,兩屆行會的非官守成員人數都維持在16。

歷屆非官守成員的背景,可分為幾類:公營機構和諮詢組織、商界、大學和專業人士、政黨。以上幾個類別並沒有固定的比例,視乎當屆政府的施政重點和行政長官的個人聯繫。以本屆政府為例,非官守成員過半數為政黨成員或議員,可見行政長官格外重視行會在「聯繫議會」上的功能。但立法會換屆後,規模將更大,組成更複雜和零散,亦相信不少透過選委會產生的議員,未必會有政黨背景。這40個議員,將來部分可能會被現有政黨吸納,部分可能會自組政黨。在新選制下,議會內哪些利益板塊應該被吸納到行會內?在複雜的議會組成、加上反對派的勢力已被大大削弱的情况下,把行會用於「聯繫議會」上,是否最有效,又是否必要?還是政府應該因時制宜,建立另一套與議會溝通的方法?

問題2:權責不清

行會保留了保密制和集體負責原則,但有關原則並非基本法的規定,而是在《宣誓及聲明條例》中訂明。回歸後,集體負責原則有何實際意義,很成疑問:當成員有異議時,行會不會進行表決,但行政長官卻掌握了決定權,他(她)如果不採納行會大多數成員的意見,只須將理由記錄在案。在此情况下,如何要求每一個成員為可能反對的決定負上集體責任?政治委任制實施後,負責決策、解釋政策以及負上政治責任的,是主要官員;行會的集體負責,並不會產生任何實際後果。

基於其保密原則,行會聯繫議會的實質功能亦有限:來自政黨的行會成員不可能把行會討論的議題拿去徵詢黨友,因而不能保證黨友一定支持行會作出的決定。遇有爭議性的議題,政黨為爭選票,也不會因為黨內有行會成員便穩站在政府一邊。

應否改組行會?

隨着社會環境和政制的改變,加上行會的組成和作用因行政長官而異,它難以發揮回歸前以社會領袖為主的行政局職能。行會既然難以回到過去的「制衡」角色,在新選制下亦更難發揮聯繫議會的作用,如要完善行會的運作和功能,它應該回復回歸前的角色,還是應該如一些前英治國家(如新加坡)一樣,改變定位?

如行政長官把行會定義為特首的智囊機構,就應以非官守成員主導,由擁有社會影響力的專家審視政策文件;如要強化行會的決策功能,其組成和運作則需要有較大的改變。

在其他國家或地區,一般由各政府部門長官組成的決策機關稱為「內閣」(cabinet)。香港並非國家,行會嚴格而言並非行政長官的「內閣」。根據基本法的要求,行會除了主要官員外,還須包括社會人士和立法會議員。倘若保留基本法原來的設定,也需要理順當中的權責問題。比如在美國,個別總統顧問也會被委任為內閣層級官員(cabinet-level officials),他們參與內閣會議,但不屬於內閣閣員(cabinet members),也不是行政部門的成員。美國的內閣不同於英國議會制的內閣:閣員不能是國會成員,他們沒有集體負責的義務,內閣也不具憲制地位。行會可謂同時包含了兩種制度的特點:行會具憲制地位,非官守成員沒有行政權力,但他們又需要為行會的決定負上集體責任。

在強化決策功能的前提下,如要讓行會的設定與香港憲制相適應,可以考慮以下兩點:第一,減少非官守成員的人數。社會人士可繼續擔當特首智囊和顧問的角色,但不應受集體負責原則所約束;第二,行會內的決策權及集體責任,由主要官員集體承擔。如是者,行會在實質運作上,便能夠讓主要官員進行集體決策和問責,強化「行政主導」。

(香港培養政治人才的困境系列.四)

作者是香港政策研究所香港願景計劃高級研究員

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