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矮化議會之後 政府便會高大威猛起來嗎?(文:陳家洛) (09:00)

自去年《國家安全法》着陸以來,「紅線」與「禁區」無處不在,有需要時更可以無中生有、無限延伸,未審先囚的案件令人重新認識司法程序,加上「三權分立、互相制衡」的原則被全盤否定之際,香港人的主流民意被排擠在體制外,政治制度急速地由北京發落「去民主化」,已經容不下推動真正民主化的反對力量。在未來3場的所謂選舉中,所謂「非建制」只是聊備一格,被政權容許存活下來的代價是充當政治花瓶,配合政權點綴一下,有名無實。

立法會通過《2021年公職(參選及任職)(雜項修訂)條例草案》之後,有關法例周五(21日)正式刊憲生效。民主黨主席羅健熙認為,法例內檢視議員有否違反誓言的負面清單語焉不詳,令他們容易誤墮陷阱,也令人覺得有對付民主派之嫌。傳媒和政界的焦點落在現任的民主派區議員宣誓和去留抉擇,鮮有探討是次改動對議會制度和政治倫理的衝擊。值得關注的是,政府在今次通過的宣誓及效忠的法例下,在參選和任職兩個關鍵環節可以運用新的權力來制裁立法會議員和區議會議員等公職人員,進而箝制他們的思想和日常言行,正好也讓我們直接觀察到,具體而言,當權者採用什麼方式在追求民主的香港進行「去民主化」。

閉門造車 不經諮詢

首先,立法會內務委員會會議文件(LS48/20-21)明確指出,政府提交的資料摘要「無提及政府當局曾進行公眾諮詢」。再者,立法會政制事務委員會秘書表示,政府當局未有就條例草案諮詢該事務委員會。在一個「清一色」的立法會助攻下,政府忽略自己的責任,沒有諮詢公眾,甚至沒有諮詢最受新法例規管影響的公職人員,完全閉門造車。在審議的過程中,條例草案委員會在4月1日至15日期間進行了5次會議完成工作,沒有安排公聽會或諮詢,委員會報告卻表示一共收到5562份書面意見,全部同意政府修例方向,部分意見書內容一式一樣,是單方面動員的結果。

政府表示,條例擬定的「正面清單」載列一般原則,包括維護主權和國家安全,又指在邏輯上,一個不符合正面清單的人,就當是違反誓言,喪失公職人員的資格。不過,政府擬定的「負面清單」所載列作出或意圖作出不符合法律要求和條件的具體行為,更深入地針對議員和公職人員日常就政治和政策作出的言論、思想和行為,例如「作出損害或有傾向損害《基本法》中以行政長官為主導的政治體制秩序的行為」和「作出損害或有傾向損害香港特別行政區的整體利益的行為」皆可成為取消或喪失資格的理由,在5年內也會喪失獲提名或當選的資格。

即使如此含糊不清,政府表示該等清單是定奪議員和公職人員資格的基礎,肯定其參考價值。更甚的是,當局多次強調清單所載的要求、條件及必須打擊的言行等都並非詳盡無遺的,變相為政府保留更大彈性。例如,在斷定議員的行為是否損害到香港整體利益時,該人的言行所表現出來的意圖和行為的後果,都會是考慮因素,但誰都不會知道政府的衡量標準。而如果有候選人在選舉期間「煽動選民投白票」,政府已經認定為不擁護基本法和不效忠特區的舉動。結果,當局建議立法的範圍遠超過要求公職人員「真心地及真誠地遵守、支持、維護及信奉」基本法及效忠中華人民共和國香港特別行政區,也毫不掩飾其矮化議會的動機。

議員看律政司長面色

即使政府解釋今次立法的原意並非限制立法會議員依法行使其憲制權利,以及基本法和《立法會(權力及特權)條例》保障議員在立法會的言論及辯論不得在任何法院或立法會外的任何地方受到質疑,行政機關還是透過今次修例獲得新的權力:只要律政司長認為有議員的言行思想涉嫌違反誓言或者不符合「擁護基本法、效忠特區」的要求和條件,就可以針對議員採取法律程序,「依法」隨時暫停他們的職務和職權,受影響的議員其間不得享有任何酬金、津貼及各類開支補助等,直至法庭對有關訴訟有最終決定。

在政府給立法會的文件中,律政司長以「公眾利益的維護者」自居,強調其決定必定以公眾利益為依歸,會嚴格按照法律行事,採取適時的法律行動。至於被暫停職務的議員可以基於什麼理由向法庭申請解除因律政司長的法律程序引發的停職,政府就堅持不適宜在法例中羅列考慮因素。

荒謬絕倫的是,矮化了立法會、區議會,箝制反對黨派的言論和行動之後,缺乏公信力的政權其實也不會自動變得高大威猛的。因為「小圈子選舉」產生的香港政府先天缺乏認受性,而行政長官為主導的政治體制秩序一向處於劣勢,隨時隨地可以感到「行政主導」備受威脅,再由這樣一個政府去定義什麼是符合「香港特區的整體利益」,恐怕亦只會不斷觸發管治危機。

即使以法律形式要求公職人員宣誓屬國際普遍做法,支持政府擴權的意見還特別強調民主國家如美國和英國都有類似的安排,筆者相信沒有任何一個民主國家會將「變相公投」、「白票運動」視為違法違誓的主張和行為,而律政司長因為這些理由便出手即時暫停議員職務的做法,更是行政霸道。

政治侏儒時代來臨

有意見認為再爛的制度都要參與,起碼可以「暢所欲言」為香港人發聲,那麼被針對的民主派有什麼應變方案呢?當然,有一種精神叫「迎難而上」,有說現實政治也許只能是這樣了,良知的掙扎不會立即消失,最惡劣的工作也得有人做。可是,香港的管治制度進入了一個新階段,即使「被安排」入圍,「被容許」留下,任何有別於政權的價值和理念都相當有可疑,政權的盤算是在「負面清單」和自居「公眾利益維護者」的律政司長的牽制下,地雷處處,人人自危,議員隨時隨地都可以失去議席。久而久之,政圈中人會加緊學習並內化政權的設定,熟悉政制鳥籠內的潛規則和生存之道成為必要條件,在這個「新時代」,行政機關和議會機關不是此消彼長的關係,而是在「去民主化」的壓力和被扭曲操控的圈選安排下,政府和議會都是不為香港人認同的政治侏儒。

延伸閱讀:《2021年公職(參選及任職)(雜項修訂)條例草案》委員會(bit.ly/3bsyWF2)

作者是浸會大學政治及國際關係學系副教授、比較管治及政策研究中心總監

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