除住屋困難外，香港另一大眾有共識的深層次問題，是年長市民難享妥善的退休生活。退休保障和老人照顧，很早便提出來討論：在港英時代，政府於1967年曾發表報告，題目是《社會保險（包括退休保障）在香港推行的可行性研究》，但礙於當時的政治氛圍，報告發表後即束之高閣；從此以後，政府對於任何涉及供款的退休保障計劃皆持負面態度，直到今天。至於其他安老設施，政府亦早於1972年發表名為《老人服務的未來發展》的工作小組報告，並確立「社區照顧」（care in the community）作為服務發展的方向，與今天的「居家安老」（ageing in place）政策大同小異。
討論半個世紀 安老問題仍待解決
為什麼過了半個世紀，政府設立的安老服務還不斷被市民詬病？為什麼老年婦人彎着腰路上撿拾紙皮的情景仍被國際人士恥笑？為什麼每年總有數千名等待入住院舍的體弱長者到死也得不着服務？另一邊廂，政府不忘提醒市民，現在用於照顧長者的開支，包括社會保障、醫療和福利等服務，已經佔去政府經常總開支約四分之一，暗示政府能夠做的已十分有限。
無可否認，人口老化是全世界必須正視的問題。如何應對人口老化？筆者認為，特區政府要打破這個困局，首先就得檢討現行政策的成效，並就以下3個問題找出答案，否則安老這個深層次問題，將永遠成為市民的困擾。
第一，是政府在長者照顧中的責任。政府必須明白，今天長者照顧涉及多個範疇，而隨着香港老年人口愈來愈多，照顧所需資源也愈來愈大，單由政府承擔並不可能，所以政府對自己的責任，必須有清晰的定位。港英時代，政府把這個責任與家庭分擔，認為子女照顧年老父母天經地義，政府所要協助的，是那些「無依無靠」的長者；回歸以後，家庭照顧功能多不如前，政府在家庭之外，也期望商界和地區組織多盡一分力，免得責任全由政府承擔。
家庭、商界和地區組織分擔照顧長者
不過，家庭、商界和地區組織可以做什麼？政府卻從來沒有說清楚。香港年輕一代對父母有孝心嗎？不能說沒有，但表達方式明顯與以前不一樣，不但結婚後多不願與父母同住，如果年老父母體弱多病，安排他們入住院舍已非什麼羞恥的事。所謂「居家安老」，今天的家庭制度已起不了多少作用。同樣，商界可以怎樣分擔照顧長者的責任？組織義工團探訪安老院長者或可表達商界的關心，但不見得有長遠效用。至於「社區」的功能，雖說遠親不如近鄰，但鄰舍之間的守望相助，總不能代替專業服務，在不少需要協助的長者眼中，這只是政府推卸責任的藉口。
這樣，「居家安老」的政策有錯嗎？期望家庭、商界和地區組織多盡一分力有錯嗎？不能說有錯，但要發揮各方面的照顧功能，筆者有以下建議：一、是政府必須訂明自己的責任範圍。例如，近年政府引入服務券計劃（即錢跟受惠者走），用意是希望在政府提供的資助以外，受惠者和他們的家人也能支付部分費用；但計劃能夠成功，政府必須說明自己的責任，受惠者及家人也必須明白所要付出的是什麼。二、是把商界和地區組織的參與納入正軌。現在商界大談ESG（環境、社會和企業管治），社會責任是營商重要的一環，商界如何可以協助照顧長者，尤其在新科技的應用，政府可積極推動商界的貢獻。至於地區組織，其中不少最近被列為選舉委員會的成員，權利有了，這些組織也應在地區層面負起照顧長者的義務。三、是釐定各項與長者照顧有關服務的功能，尤其是房屋、醫療、福利、文娛康樂等，彼此應如何協作，聯手達到「居家安老」的目的，政府宜在政策上說明。
香港沒有建立「家庭醫生」制度
第二，是政府必須改善基層醫療，否則安老服務猶如浮沙上的堡壘，無法抵禦衝擊。對長者來說，醫療服務是他們最迫切的需要，因為他們可以少吃些，但一旦有病卻必須求醫。一般來說，長者有大病，多會到公立醫院求醫，但平日身體不舒服，或有高血壓、糖尿等長期病患，他們或會到私家診所求診，費用還可負擔。這樣的醫療方式，說明長者平日並沒有得到醫療服務系統妥善的處理，也沒有得到醫療人員定期和經常的關注。
最近，政府勸喻市民接種新冠疫苗，有長者在電台節目中問食物及衛生局長，他們是否適合接種？局長指示他們詢問自己的家庭醫生，長者反問：「哪個是我的家庭醫生？」局長應知道：長者平日求診的醫生可能是家庭醫學科醫生，但他們卻非長者的家庭醫生。對一般市民來說，他們並沒有固定求診的醫生；醫生與病人之間建立的關係，是暫時的、短期的。簡單而言，香港並沒有局長口中說的「家庭醫生」制度。
市民沒有家庭醫生，香港的基層醫療服務怎可建立起來？對長者而言，不要說平日的健康檢查，就是身體不舒服，也多不知到哪裏求診。這樣下去，長者一旦失去自顧能力，只好輪候入住院舍。政府要解決安老服務長期供不應求的老問題，釜底抽薪的辦法是從基層醫療服務做起：這無疑是一項大手術，但這個手術不做，安老服務嚴重不足這個腫瘤永遠無法清除。
政府必須改變思維 接受供款性融資計劃
第三，是政府必須改變思維，接受及推行供款性的長者服務融資計劃。安老服務長期供不應求，歸根究柢，還是資金不足的問題：今個財政年度，社會福利（包括社會保障）超越教育成為政府最大經常開支的項目，支出主要用於長者身上。試問：政府的福利開支還能撐多久？
安老服務的融資，離不開以下3種方法：個人儲蓄或保險、政府承擔支出、供款性的社會保險。到今天，政府主要倚賴庫房承擔有關費用，但近年的開支急速增加，庫房的承擔已到了極限；政府約20年前引入強積金，是鼓勵個人儲蓄應付年老時的需要，但強積金規模細小，發揮的保障有限；政府近年也推行自願醫保，但作用似有若無，根本起不了融資的效果。現在剩下的方法，是引入供款性的社會保險融資計劃。
2014年，關於退休保障的未來發展，筆者建議政府引入老年金稅，作為融資渠道之一；但政府不接納，轉而設立全由政府財政承擔的長者生活津貼。在長者使用的醫療和住院服務的融資方案中，政府也多次否決社會保險形式的供款性計劃。結果，全由政府財政承擔的服務，不是「迫爆」，就是等候時間數以年計，長者服務的發展停滯不前，市民安享晚年的願望，也只能是他們心中的夢想。
筆者再次提醒政府：政府不願大刀闊斧改變現行政策，安老這個深層次問題永遠無法解決。
作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授