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居家安老、基層醫療、社保融資(文:周永新) (09:00)

除住屋困難外,香港另一大眾有共識的深層次問題,是年長市民難享妥善的退休生活。退休保障和老人照顧,很早便提出來討論:在港英時代,政府於1967年曾發表報告,題目是《社會保險(包括退休保障)在香港推行的可行性研究》,但礙於當時的政治氛圍,報告發表後即束之高閣;從此以後,政府對於任何涉及供款的退休保障計劃皆持負面態度,直到今天。至於其他安老設施,政府亦早於1972年發表名為《老人服務的未來發展》的工作小組報告,並確立「社區照顧」(care in the community)作為服務發展的方向,與今天的「居家安老」(ageing in place)政策大同小異。

討論半個世紀 安老問題仍待解決

為什麼過了半個世紀,政府設立的安老服務還不斷被市民詬病?為什麼老年婦人彎着腰路上撿拾紙皮的情景仍被國際人士恥笑?為什麼每年總有數千名等待入住院舍的體弱長者到死也得不着服務?另一邊廂,政府不忘提醒市民,現在用於照顧長者的開支,包括社會保障、醫療和福利等服務,已經佔去政府經常總開支約四分之一,暗示政府能夠做的已十分有限。

無可否認,人口老化是全世界必須正視的問題。如何應對人口老化?筆者認為,特區政府要打破這個困局,首先就得檢討現行政策的成效,並就以下3個問題找出答案,否則安老這個深層次問題,將永遠成為市民的困擾。

第一,是政府在長者照顧中的責任。政府必須明白,今天長者照顧涉及多個範疇,而隨着香港老年人口愈來愈多,照顧所需資源也愈來愈大,單由政府承擔並不可能,所以政府對自己的責任,必須有清晰的定位。港英時代,政府把這個責任與家庭分擔,認為子女照顧年老父母天經地義,政府所要協助的,是那些「無依無靠」的長者;回歸以後,家庭照顧功能多不如前,政府在家庭之外,也期望商界和地區組織多盡一分力,免得責任全由政府承擔。

家庭、商界和地區組織分擔照顧長者

不過,家庭、商界和地區組織可以做什麼?政府卻從來沒有說清楚。香港年輕一代對父母有孝心嗎?不能說沒有,但表達方式明顯與以前不一樣,不但結婚後多不願與父母同住,如果年老父母體弱多病,安排他們入住院舍已非什麼羞恥的事。所謂「居家安老」,今天的家庭制度已起不了多少作用。同樣,商界可以怎樣分擔照顧長者的責任?組織義工團探訪安老院長者或可表達商界的關心,但不見得有長遠效用。至於「社區」的功能,雖說遠親不如近鄰,但鄰舍之間的守望相助,總不能代替專業服務,在不少需要協助的長者眼中,這只是政府推卸責任的藉口。

這樣,「居家安老」的政策有錯嗎?期望家庭、商界和地區組織多盡一分力有錯嗎?不能說有錯,但要發揮各方面的照顧功能,筆者有以下建議:一、是政府必須訂明自己的責任範圍。例如,近年政府引入服務券計劃(即錢跟受惠者走),用意是希望在政府提供的資助以外,受惠者和他們的家人也能支付部分費用;但計劃能夠成功,政府必須說明自己的責任,受惠者及家人也必須明白所要付出的是什麼。二、是把商界和地區組織的參與納入正軌。現在商界大談ESG(環境、社會和企業管治),社會責任是營商重要的一環,商界如何可以協助照顧長者,尤其在新科技的應用,政府可積極推動商界的貢獻。至於地區組織,其中不少最近被列為選舉委員會的成員,權利有了,這些組織也應在地區層面負起照顧長者的義務。三、是釐定各項與長者照顧有關服務的功能,尤其是房屋、醫療、福利、文娛康樂等,彼此應如何協作,聯手達到「居家安老」的目的,政府宜在政策上說明。

香港沒有建立「家庭醫生」制度

第二,是政府必須改善基層醫療,否則安老服務猶如浮沙上的堡壘,無法抵禦衝擊。對長者來說,醫療服務是他們最迫切的需要,因為他們可以少吃些,但一旦有病卻必須求醫。一般來說,長者有大病,多會到公立醫院求醫,但平日身體不舒服,或有高血壓、糖尿等長期病患,他們或會到私家診所求診,費用還可負擔。這樣的醫療方式,說明長者平日並沒有得到醫療服務系統妥善的處理,也沒有得到醫療人員定期和經常的關注。

最近,政府勸喻市民接種新冠疫苗,有長者在電台節目中問食物及衛生局長,他們是否適合接種?局長指示他們詢問自己的家庭醫生,長者反問:「哪個是我的家庭醫生?」局長應知道:長者平日求診的醫生可能是家庭醫學科醫生,但他們卻非長者的家庭醫生。對一般市民來說,他們並沒有固定求診的醫生;醫生與病人之間建立的關係,是暫時的、短期的。簡單而言,香港並沒有局長口中說的「家庭醫生」制度。

市民沒有家庭醫生,香港的基層醫療服務怎可建立起來?對長者而言,不要說平日的健康檢查,就是身體不舒服,也多不知到哪裏求診。這樣下去,長者一旦失去自顧能力,只好輪候入住院舍。政府要解決安老服務長期供不應求的老問題,釜底抽薪的辦法是從基層醫療服務做起:這無疑是一項大手術,但這個手術不做,安老服務嚴重不足這個腫瘤永遠無法清除。

政府必須改變思維 接受供款性融資計劃

第三,是政府必須改變思維,接受及推行供款性的長者服務融資計劃。安老服務長期供不應求,歸根究柢,還是資金不足的問題:今個財政年度,社會福利(包括社會保障)超越教育成為政府最大經常開支的項目,支出主要用於長者身上。試問:政府的福利開支還能撐多久?

安老服務的融資,離不開以下3種方法:個人儲蓄或保險、政府承擔支出、供款性的社會保險。到今天,政府主要倚賴庫房承擔有關費用,但近年的開支急速增加,庫房的承擔已到了極限;政府約20年前引入強積金,是鼓勵個人儲蓄應付年老時的需要,但強積金規模細小,發揮的保障有限;政府近年也推行自願醫保,但作用似有若無,根本起不了融資的效果。現在剩下的方法,是引入供款性的社會保險融資計劃。

2014年,關於退休保障的未來發展,筆者建議政府引入老年金稅,作為融資渠道之一;但政府不接納,轉而設立全由政府財政承擔的長者生活津貼。在長者使用的醫療和住院服務的融資方案中,政府也多次否決社會保險形式的供款性計劃。結果,全由政府財政承擔的服務,不是「迫爆」,就是等候時間數以年計,長者服務的發展停滯不前,市民安享晚年的願望,也只能是他們心中的夢想。

筆者再次提醒政府:政府不願大刀闊斧改變現行政策,安老這個深層次問題永遠無法解決。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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