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修入境例過程 是修逃犯例翻版(文:黎恩灝) (09:00)

特區政府提出《2020年入境(修訂)條例草案》,草案將於明日在立法會會議上恢復二讀。如獲三讀通過,修訂條例將於8月1日生效。大律師公會和民間團體一直反對修例,認為是政府藉機限制香港人出入境自由,甚至提出修例將造成「鎖港封關」。保安局上周罕有地接連發出聲明,「強烈譴責」有團體發表文章批評草案,指其內容「失實和誤導」。

修例針對「離港」否 出聲明不能回應疑慮

保安局在兩份聲明指,政府修例,目的是履行《國際民用航空公約》的國際責任,推行「預報旅客資料系統」,而該系統的目的是要求來港班機提供乘客資料,與離港班機無尤,故「不會對香港居民出入境自由有任何影響」。

然而,政府提交立法會的草案明文指出,保安局長可訂立規例,有權訂定條文,指明運輸工具提供什麼乘客或乘組人員的資料數據;並賦權予入境處長,「指示某運輸工具可或不可運載某乘客或該運輸工具的某乘組人員」(第3(6A)(1)條)。主體法例的條文,亦無列明入境處長的權力僅限於來港班機,故保安局的聲明,和法例的要求,根本有事實上的落差。事實是:主體法例賦予當局的權力,對象包括離港與來港的運輸工具。

香港政府以無法律約束力的聲明,來迴避有法律效力的條文帶來的疑慮,已非首次,上一次便是修訂《逃犯條例》。當時政府力陳修例是為了處理台灣殺人案,但實質的修例草案將港府單次移交逃犯的對象擴展到中國內地,隨即引起社會各界反對,認為是為擴大行政機關權力,將內地政府視為逃犯的在港人士「送中」之舉。讀者亦會記得,政府之所以無法游說公眾接受修例,在於政府拒絕言行一致,將白紙黑字的修例草案局限在台港移交逃犯的範圍,反而事事政治掛帥,動輒挑釁民眾和法律界,結果如何,在此不贅。

會否「先訂立後審議」?

保安局在聲明又指,今次修例是「賦權條文」,草案三讀通過後,政府就會制訂附屬法例,訂明具體條文,也要提交立法會審議通過。可是,如果政府的修例原意只針對來港運輸工具,為何不直接在主體法例列明,而要在主體法例擴大保安局長和入境處長處理出入境管制的事權?而且,政府並無實質承諾,附屬法例會訂明入境處長行使權力的對象僅限於來港運輸工具。再者,保安局聲明亦無明言,到底政府會用「先審議後訂立」,還是「先訂立後審議」的方式,將附屬法例交予立法會審議。如果政府採用「先訂立後審議」的方法,附屬法例會先在憲報刊登,再交立法會省覽;立法會可在28天的審議期限內修訂附屬法例,或將審議期限延長21天,但附屬法例在憲報刊載當天,即已生效,並有效至立法會通過修訂該附屬法例並登於憲報之時。由於附屬法例在審議之前,已經有法律效力,故立法會所謂審議的權力相當薄弱。這做法在立法會並不罕見,政府因應反修例運動而強推《禁止蒙面規例》,正正是以「先訂立後審議」的方法來執行。

政府和建制迴避公眾質疑

今次修訂入境條例,政府並無諮詢公眾,僅表示會諮詢持份者和立法會意見,比當年修訂逃犯條例時,安排只得20日公眾諮詢的做法來得更封閉。今次法律界的重要持份者大律師公會提交了意見書,保安局卻拒絕回應其建議修改上述主體法例的賦權條文;立法會法案委員會今次更接連拒辦公聽會,阻止民間和專業團體在議會與議員及官員討論法例,可見政府和建制陣營處理修訂逃犯條例和修訂入境條例的做法,幾近如出一轍,就是迴避公眾質疑,快刀斬亂麻。

香港問題更趨國安化、反恐化

今次修例的政治效果,和修訂逃犯條例比較,其實不遑多讓。首先,今次修例,可算是強化政權將香港問題國安化、反恐化的工程之一。保安局反覆強調修例有助提升國際民航保安,但所謂民航保安,具體指的是什麼?只要花時間閱讀聯合國文件,就知道民航保安最關心的,就是反恐怖主義。聯合國安全理事會的一個反恐委員會在2015年就曾發信指出,預報旅客資料系統配合國際刑警組織的數據庫,可以成為「阻止外國恐怖主義戰鬥人員、其他恐怖分子和從事跨國有組織犯罪個人旅行的有效工具」(註1)。不過,國際間一直有聲音質疑,這套系統有可能涉及保障個人私隱的人權問題。甚至有非政府組織指出,國際刑警組織並非國際警察,組織成員國可以任意提供其通緝犯資料數據,但組織並無權力去審視數據;過去亦有不少案例,證明威權國家利用國際刑警組織的通報機制去對付流亡政治犯(註2)。

保安局只談《國際民用航空公約》,不談其反恐功能;搬出「預報旅客資料系統」,卻省略國際刑警組織的角色。今次修訂入境條例,正好是一個便利的法律工具,予當局以國安和反恐為理由,管制個別人士或群組的出入境自由。每個國家都聲稱有維護國安和反恐的責任,但問題是政府如何定義國家安全和恐怖分子。今年「國家安全教育日」提出10多個國家安全的項目,足證國家安全範圍實在包羅萬象;自反修例運動後,保安局長就反覆論說香港有本土恐怖主義的風險。在這大局觀下,今次修例,和國安反恐確有極大關聯;而香港國安體制針對什麼人士,社會大眾亦相當了解。

「手術式攻擊」管制個別人士出入境

其次,今次修例既助長紀律部隊的權力,又強化行政機關主導管治的能力,可謂本小利大。民間團體質疑香港將因修例而「鎖港封關」,但目前已有兩個法律基礎達到以上效果。第一是全國人大常委按《基本法》第18條宣布進入「緊急狀態」,將全國性法律適用於香港,那就包括內地管制出入境的法例規管。第二是特首以《緊急法》賦予的權力,管制海陸空運輸,可以同樣達到管制出入境的效果。這兩種做法,無論是應然或實然,也不會違反基本法,因為香港法庭的往績,已證明緊急法合憲,全國人大常委的權威也是無可挑戰。但是,由中央人民政府委任的入境處長出手,行使權力管制出入境,就可省卻全國人大常委或特首行使權力帶來的政治風險;新例以「手術式攻擊」的方法針對個別人士或群體,亦能減輕令香港全面進入緊急狀態的震盪。

上次修訂逃犯條例,特區政府強調是填補法律漏洞、維護司法公義,避開有關內地司法制度信心的核心問題;今次修例,政府再次提出漏洞論,以處理「免遣返聲請問題」作最強力的理由,卻同樣避開了香港社會大眾質疑政府和紀律部隊的公信力之問題。

政府今次修訂入境條例的做法,可以說是修訂逃犯條例的翻版。

註1:bit.ly/32N23hO

註2:bit.ly/32MQozG

作者是倫敦大學亞非研究學院法學院博士候選人

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