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新選舉制度的安全閥:雙重提名與資格審查(文:田飛龍) (09:00)

2021年的修改完善香港選舉制度,循着中央「決定+修法」的模式快速推進,如今已進入本地立法階段。中央層面的立法確立了新選舉制度的原則、框架與要點,我們已經能夠從中判別該制度的規範形貌。此次修改完善選舉制度的根本出發點是提供一套確保「愛國者治港」的選舉制度,保證香港選舉過程不被反中亂港勢力騎劫和外部勢力操縱。因此,這屬於「一國兩制」制度安全體系的再建構,選舉安全成為國家安全的一個重要環節。

「兩個委員會」架構 保障「愛國者治港」

為保障「愛國者治港」原則落實和選舉安全,新制度的設計原理是循着「兩個委員會」架構展開的:

其一,選舉委員會,通過新的構成方案增強社會代表性與公共利益代表性,並確立了「雙重提名」交叉保障機制,即選委會委員參選人、立法會議員參選人與行政長官參選人均需要通過雙重的提名檢驗機制;

其二,所有獲提名的參選人全部需要經過資格審查委員會的審查,且以國安審查為重點,有關審查決定不受司法覆核。

雙重提名門檻 倒逼參選人自我檢視

新選舉制度的提名機制注重候選人在所在範疇的總體認受性,以及選委會五大界別的分別認受性,其提名過關的門檻是雙重的,有助於真正具有社會代表性和界別認受性的候選人脫穎而出,參與後續的實質性政治競爭。新選舉制度確立的提名機制,具體而言包括:

其一,選委會委員的提名機制,除了自然當選的委員之外,其他委員之產生存在兩種途徑,一個是由指定界別分組內的合資格團體提名產生,另一個是由界別分組內的5個合資格團體選民或個人選民提名後選舉產生;

其二,立法會議員範疇的提名機制,除了選委會選舉產生的議員候選人需有10至20名選委提名,並要求每一界別委員提名票為2至4張之外,在功能界別和地區直選的提名機制中,均要求除了滿足相應界別或選區內提名門檻之外,還要求滿足選委會五大界別各有2至4張委員提名票的要求;

其三,行政長官候選人的提名機制,除了原來的全體選委八分之一提名門檻之外,還要求每一界別委員提名票不少於15張。這樣的提名制度設計比原來的選舉制度更複雜,也更具有交叉檢驗的性質和功能。

如此設計,顯然是立足於選舉安全的綜合考量,有助於在提名環節阻止反中亂港的極端參選人以及無德無能的平庸參選人入閘,倒逼有關參選人進行自我審查和標準對照,確保在每一界別都有一定的影響力和認受性,自我塑造為真正的愛國者及優秀的競選人。

「關鍵少數」不足為慮

當然,考慮到香港社會的階層利益與政治立場的多元性,新選舉制度確立的提名機制可能給部分界別的反對派提供了「關鍵少數」的議價能力和政策博弈空間,但這不足為慮:一方面,在香港《國安法》與新選舉制度下,反對派只有轉型為「忠誠反對派」並經宣誓之後才能履行有關法定職能,因而極端反對派在制度上已經出局,而溫和反對派的政治議價和政策博弈是合法合理的,即使出現個別或少數的「偽裝者」惡意攪局,香港國安法及有關的本地公職人員條例也可及時啟動和實施懲戒;另一方面,交叉檢驗有助於候選人更全面完整考慮和回應各界別利益訴求,形成整體利益判斷和利益溝通的能力,從而更加符合中央期待的「堅定愛國者」標準,優中選優,更好服務香港市民和社會,以及帶動香港融入國家發展大局。

與選舉委員會制度範疇的「雙重提名」機制相比,資格審查委員會是「一票否決」式的權威審查機制。選舉委員會有選舉制度的新賦權,而資格審查委員會則屬於新設的法定機構。這一機構非常特殊,其具體運作的細節仍有待本地立法加以填充和清晰化。從中央立法的已有規定來看,這一機構對於保障選舉安全是至關重要的,對於闖過前述提名關的各類參選人起到一個綜合性、權威性、兜底性審查把關作用。資格審查關過不了,後續的任何選舉政治遊戲就無法參與了。

資審會對保障選舉安全至關重要

資格審查委員會必須嚴格遵循法律授權和正當程序,保障選舉安全與選舉公正性,其具體制度機制包括:

其一,審查範圍的全覆蓋,即無論是選委會委員參選人,還是立法會議員參選人或行政長官參選人,都必須通過資格審查程序的測試,才能滿足「愛國者」的法定標準的要求;

其二,審查效力具有追溯性和全面性,即參選人的資格審查,需要對參選人有關言行的合法性進行綜合的資料蒐集與判斷,不僅包括新選舉制度生效後的有關言行與資料,也包括之前的言行紀錄,這一點與香港國安法不具追溯力的規定不同,資格審查的追溯性是各國選舉制度的通例;

其三,審查機構與審查成員的權威性,即資格審查委員會並非簡單的本地法定機構,而是全國人大決定設立的專責機構,全國人大常委會的附件修訂案進行了具體賦權,香港本地立法提供了程序上的細緻規定,同時其審查成員由特區政府高官等擔任,具權威性,對「愛國者」標準的法律審查可盡職盡責,並可有效克服原來的選舉主任審查制的裁量標準偏差不一以及抗外部干預制裁能力偏弱的缺陷;

其四,國安審查是資格審查重點,並不受司法挑戰,這是新選舉制度中「排除司法覆核」的特定條款,一般流程是,對存在國安嫌疑的參選人,由香港特區國安委要求香港警隊國安處進行背景調查和研判,國安委據此作出審查意見書,資格審查委員會最終依據審查意見書作出資格取消(DQ)的決定,因香港國安法規定國安委決定不受司法覆核,根據排除司法覆核的傳遞性原理,資格審查委員會的最終決定亦不受司法覆核,不過資格審查委員會基於國安審查之外的其他證據或理由否定參選人資格的,仍可訴諸選舉呈請等司法程序進行救濟;

其五,駐港國安公署依據香港國安法,可對香港國安委作出審查意見書的有關國家安全證據蒐集與判斷行為,提供監督和指導,確保國安審查的證據完整性和法律判斷正確性;

其六,資格審查委員會的整體運作及香港國安委參與國安審查的有關行為,受香港國安法及新選舉制度有關條款的監督和約束,它們的有關審查行為必須依據法定標準和程序進行,不存在法外操作的特權和空間,必須依法保障選舉安全和選舉公平的有機結合。

結構性擺脫反中亂港及外部干預勢力

總之,香港新選舉制度預期在較短時間內完成本地立法,其法治工程竣工時日愈來愈近。這一新制度是中央行使全面管治權保障香港選舉安全與選舉公正性的理性立法,是「愛國者治港」根本原則具體制度化的重要推進。選舉安全是此次立法的焦點和中心,而雙重提名機制與資格審查委員會機制從立法科學的層面回應和解決了香港選舉制度的「安全閥」問題。有了上述制度把關機制,香港民主選舉可結構性擺脫反中亂港勢力攪局及外部干預勢力滲透控制,香港選民不再困擾於選舉暴力和恐怖威脅,更可隔離於本土極端勢力和外部干預勢力,理性從容地從「愛國者治港」的合法範疇內對候選人進行客觀公正的考察與選擇,選賢與能,擇優賦權,使香港民主選舉與治理秩序展現良政善治的理性與優越性。是的,新的民主遊戲規則已經成形,就在這裏盡情跳舞吧!

作者是北京航空航天大學高研院/法學院副教授,全國港澳研究會理事

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