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由「五步曲」變「一步曲」的啟示(文:林緻茵) (09:00)

全國人大已通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》(下稱《決定》),並授權其常委會根據《決定》的原則和內容,修改《基本法》附件一和二。附件經修訂後,特區政府將以本地立法配合,改革香港的選舉制度。為何這次基本法附件一和二的修改,只需走過人大決定這「一步曲」?《決定》所涉及的修改,包括哪些?除了選制的改變外,是次《決定》及相關的修訂,有何重大啟示?

修改附件一和二 為何毋須動用政改五步曲?

根據基本法附件一和二,2007年以後各任行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序「如需修改」,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報人大常委會批准或備案。但由於「如需修改」這句沒有主語,所以常委會於2004年釋法,釐清修改的啟動權屬於哪個機關。雖然當時有泛民人士認為,「五步曲」是在原有的程序上,加多了「兩步曲」,但亦有不少意見指該次釋法有正面影響,因為根據「五步曲」,行政長官有權向人大常委會提出報告,並在常委會批准下啟動政改。

由於日前通過的《決定》影響選委會的組成、立法會的議席數目和產生辦法等,附件一和二須作修改。除了選制改革內容外,如要從是次《決定》中分析中央的立場,我們必須問:為何人大可單方面提出修改附件一和二,並進行表決,而毋須通過五步曲?

一些法學專家和熟悉內地的人士解釋,雖然附件一和二提供了簡易程序,讓常委會有權就立法會和行政長官已經通過的政改方案,作批准或備案,但這並不排除全國人大修改附件的權力。既然人大有權制定和修改基本法,它亦必然有權修改基本法及其附件。這次對附件的修改,是由人大的層次,而非由常委會或特區層次提出,所以毋須經過五步曲。

啟示(1):人大常委會在對港事務上角色會加強

經歷了數次的釋法、決定和立法,相信不少人已經留意到:在對港事務上,人大和人大常委會的權力是有分別。《憲法》第31條和第62條第14項有關設立特區和決定其制度的權力,都是人大的專屬權力。根據基本法第159條,只有人大才有權修改基本法。故此,去年《國安法》成文法的制訂,須由人大把立法的權力授予常委會。

在內地的憲制發展下,常委會的角色和實際功能愈來愈重要,這點在人大會議審議修訂的《全國人民代表大會組織法》中可見一斑。國安法立法前,人大常委會主要透過其「釋法權」和「決定權」處理香港的憲制事務;近年兩次的人大授權,更讓常委會可直接替香港制定國安法,並根據香港實際情况繼續制定相關法律,以及在今次的政改裏,能夠毋須通過五步曲便能修改附件一和二。

這些人大的專屬權力,現在可以透過授權的方法,由常委會行使,而不需要在一年一度的全國人大會議上行使。常委會被授予這些權力後,將有更多空間,以及更快速地回應涉港問題。例如,在選委會的組成上,這次人大的《決定》只列出了必須包括的界別、選委總人數,其他沒有在《決定》中提及的界別或未有清晰定義的界別(如基層界是否包括現有的社會服務界),最終會如何於新修訂的附件一和二之中訂明,將經諮詢後由常委會決定。可見,常委會在對港事務上將擔當更關鍵的角色。

啟示(2):整個附件一和二會被重新制定

另一個值得留意的地方,是這次人大《決定》下,基本法附件一和二將會被重寫。

王晨在介紹《決定(草案)》時,就已經提出了一點:「修訂後的香港《基本法》附件一和附件二經依法公布施行後,原附件一和附件二以及有關修正案同時廢止。」

過去,2010年政改並沒有廢止原附件一和二,只是額外加入修正案,規定2010年以後的行政長官和立法會產生辦法。但是,如果原附件及修正案將會被重寫,常委會就有空間增減有關的內容。例如,附件一的第7點和附件二的第3點,即修改行政長官和立法會產生辦法的程序及其解釋(即五步曲),會否被保留?如果不被保留,特區將來是否仍然有權主動提出政改?相信有待人大常委會修訂附件後,我們才會知道答案。雖然中央強調政制改革屬中央事權,但畢竟五步曲在香港已有一定的認知和認受,而且讓行政長官有權就政制發展需要,向人大常委會提交報告,與中央事權並不構成衝突。相信常委會在重寫兩個附件時,會考慮這一點。

啟示(3):「安全」成為政制發展的首要原則

中央有關官員強調,這次的《決定》不會修改基本法正文,即第45條所訂下的「根據香港特別行政區的實際情况和循序漸進的原則」會繼續保留,但新修訂的附件一和二會否加入一些新的憲制原則,也值得關注。

《決定》明確指出,這次選制改革的目的,是為了維護香港的憲制秩序、確保以愛國者為主體的「港人治港」,並切實提高特區的治理效能,即達到中央心目中行政主導的效果。此外,「政治安全」(即政權和制度安全)在國家總體安全觀中佔首位,兩會期間最高人民法院院長周強亦在工作報告中強調「堅決維護國家政治安全」。港澳辦副主任張曉明在記者會上,以及行政長官林鄭月娥在接受央視訪問時,也強調特區政制須貫徹「政治安全」。除了憲法和基本法,國安法也是這次《決定》的法律依據之一。可見,在這次的選制改革裏,「安全」成了首要考慮,「管治效能」次之。

「非常方法」應暫告一段落

基本法附件一和二的修訂,相信不止會對選舉制度帶來影響,在現實政治層面上改變泛民和建制的勢力分佈,亦有機會改變特區政改的程序和原則。但是,筆者相信,要由全國人大層次就香港事務作決定(包括制定專屬的全國性法律,或對於附件的修改),以處理中央認為最迫切的問題的「非常方法」,應該會暫時告一段落。因為國安法的立法,以及基本法附件一和二的修改,基本上已解決了中央認為反修例事件導致的兩大問題:「社會秩序」與「政治安全」(即2019年泛民於區議會選舉中大勝,以及原定2020年立法會選舉可能出現的「35+」局面)。接下來,除了要留意人大常委會最終如何修訂附件一和二外,另一個值得我們觀察的事態,就是香港長久以來的深層次矛盾,能否在中央認為最安全和最適合香港的制度下得以解決。

作者是香港政策研究所「香港願景計劃」高級研究員

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