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路徑不再依賴:選舉制度轉軌便可擇優治港?(文:張炳良) (09:00)

全國人民代表大會3月11日通過決定,修理香港特區的選舉制度,強調要完善制度、堵塞漏洞,並授權人大常委會修改《基本法》附件一和二,訂定細節。

中央今次動政制大手術,承接2019年7月以來「止暴制亂」、訂立《港區國安法》、貫徹「愛國者治港、反中亂港者出局」的「政權保衛戰」路徑,有迹可尋。香港各方應心中有數,特別是經常把「攬炒」掛在嘴邊、呼喚「天下圍中」的極端抗爭派,更應早有預計。觀乎泛民的反應,今次落得如此結果、「弄假成真」,超出其之前抗爭的想像。北京出手之凌厲,也超出部分建制派的預期。

一切都因2019年而起,但為何一個修例爭議,竟會演變成為中央認定勾結外力、企圖顛覆政權的「顏色革命」?相信從北京的角度看,除了有反對派中人「反中亂港」外,還存在特區政府和建制陣營駕馭乏力、團結不了社會、危機處理失當的責任。搞到要由中央出手才能遏止危機壞下去,那麼回歸多年來他們是如何去履行「愛國者治港」呢?借用國家主席習近平3月5日出席內蒙人大代表團審議時的說法:「這個帳總是要算的」。

中央進場平亂,重塑特區政治秩序,背後的現實是,中央失去對香港的信任和耐性。

回歸20多年的路徑依賴終結

雖然維持基本法中雙普選的最終目標不變,但回歸以來的政制發展路徑已告中斷。過去的「路徑依賴」,是由選舉委員會(選委會)提名和選舉行政長官,以及(除早期外)立法會地區直選和功能選舉各半,逐步擴大普選基礎。不少港人長期爭取落實雙普選,這條改革路徑,以前中央從未否定,爭持只在於如何循序漸進,以及確保中央對行政長官的產生安心和本地社會的利益均衡。

過去曾有兩次重大突破:一是2007年底中央給出雙普選的路線圖和時間表,最快可於2017年按基本法規定的提名機制普選行政長官,之後便可考慮如何全面普選立法會;另一是2010年中央接受了民主黨建議,增設「超級區議會」(功能組別)普選議席。若循此路徑前進,在北京能接受的框架內,應可實現雙普選,這在「一國兩制」下具不容小覷的特色。

俱往矣。泛民內部不斷激進化,虛妄冲昏了腦袋,先有2014年「佔中」攤牌,後有自決和分離主義氾濫,2015年政改拉倒,至2019年反修例異化為「反中」,令一切回不了頭。北京自2003年基本法第23條立法失敗後,已質疑港人的國家觀念,至2012年發生反國民教育科及其後「佔中」等運動,更警惕本土自決思潮之威脅。

2019年「七一」抗爭者攻入立法會議事廳,塗污特區區徽、揮舞港英殖民地旗,又衝擊中聯辦及中資機構,抗爭全面暴力化,矛頭指向國家,泛民原有的「和理非」路線屈服於勇武暴力路線,乃主要的引爆點(tipping point)。北京對泛民完全失去信任,原來的政改路徑,被視為只會助長泛民坐大奪權,再加上「35+」圖謀,其終結乃勢所必然,令人唏噓。

舊的路徑不再依賴,新路徑的起點大為調整,未來如何才可達到普選終點,增添新變數。

泛民將來為何參政,可當怎樣的少數派

新選舉制度下,由選委會選出擴大的立法會部分議席(盛傳起碼三分之一)及主宰所有立法會候選人的提名,地區直選議席比例大減,若加上由比例代表制改為雙議席單票制,及取消超級區議會議席,必大挫泛民在議會的勢力,去掉其長期三分之一強的關鍵少數地位。

將來能夠通過資格審查門檻的泛民人士,必然便是承認既有憲政程序的體制內(亦即「忠誠」)反對派了。泛民政黨在考慮能否入閘前,要先釐清理念為何參選,及能否取得支持者的認同,挑戰非小。社會上相當部分認同泛民,能入閘的泛民,應可贏得一些議席,故泛民定有政治空間,其實力最終反映於直選得票的全民佔比。

但必有言論指在新制度下走入體制,屬政治臣服及只能起花瓶作用,主張杯葛選舉。輕言放棄易,但日後究竟可在特區政治起怎樣作用,新一代泛民須好好反思,並檢討過去20多年民主路的得失對錯,最終要回答:在「一國兩制」下作為體制內反對派,為何可為?能否為市民帶來希望,及能以怎樣的務實問政改造政治生態?

建制派若不轉型則失掉角色

中央現視泛民為威脅,但問題的根本不在於泛民,而在於支持泛民的民眾和選票,佔大約六成,過去兩年全面激進。泛民並非執政力量,缺乏利益和資源可以派發,反而建制派對政府有較大影響力,但為何爭取不了這些民眾選票?為何民心未回歸,反愈加疏離?這才是中央在香港亂後求治最應深入探討的問題,國安法和新選舉制度都解決不了。

北京當然期望建制派能砥柱中流,建制派政團能否轉型自強?將來所有體制內參政者,包括泛民入局者,都是「愛國者」,而當泛民成為議會極少數,並在議事規則大修改下,難隨意「拉布」衝擊行政,其「破壞力」有限,只好更着意以問政水平去比併,那建制派會否也要提升向行政問責的表現,從而淡化原有制衡泛民、支持政府的角色?還是更靠近政府?

若行政長官願與之組成共進退的政治聯盟,建制派在決策上分享實權,且有人參與執政團隊,便再不能泛泛而談,其政綱主張若成政策,會受到社會現實的考驗。他們既有票有權,就須重新定位,作為議會多數派備受市民政治問責,再無法置身事外、只批判官員;政府的成敗就是建制派的榮辱,兩者成為連體嬰。

選委會雖「造王」,但或尾大不掉

新選舉制度擴大選委會權力,置於特區政制的「造王者」地位,並加入「人大、政協、有關全國性團體香港成員代表」界別,以照顧國家利益。有人期望選委會能改善行政與立法關係、強化行政主導,或屬一廂情願,不明現實政治操作。選委會並非有機有綱領的政治組織,而是鬆散的1500人組合,若停留在聯誼會層次,則作為有限,易淪為討個人或小群利益、向行政長官和議員「尋租」的平台。

除非成為變相的黨團式組織,但它有條件嗎?政治倫理和實際操作如何?若要高度組織起來,誰才可擔當統籌角色——行政長官?中聯辦?港澳辦?選委會成員所代表的理念和利益紛雜,處理不善反會成為尾大不掉的包袱,政府的權力會進一步掏空,離行政主導更遠。

如何擇優治港

無論如何改動選舉制度、確保「愛國者治港」,仍須「擇優治港」。有內地智庫學者也指出,不是任何愛國者都具治理能力;若只講愛國,須提防一些愛國的空心老官,但求上位尋利,謀取公職權位。「愛國者治港」雖是應有之義,但只能是底線,鑑別賢能不能靠是否愛國,擇優唯有靠開放和競爭,靠實踐去鍛煉、汰弱留強。

近來批判公務員,特別是政務官,成為一些圈子的主調。公務員系統不是神聖不可侵犯的,九七回歸前後,人們的確把政務官捧得太高、神化了。對公務員制度,應是其是、非其非;回歸以來,因種種原因,未有好好改革。要求公務人員宣誓擁護基本法、效忠特區及對政府負責之同時,慎防全面懷疑公務員的忠誠,甚至視公務員為制度威脅。

今時今日香港舉步維艱,高級公務員和政務官縱有不足,仍是相對較具保證的能者隊伍,若失去他們的向心力,又未能取得民心,那麼特區施政能量又從何重建起來呢?

作者是香港教育大學公共行政學研究講座教授、運輸及房屋局前局長(2012-17)

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