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宣誓後的公務員:政治化的加劇(文:黃偉豪) (09:00)

公務員宣誓,據報已接近完成,有人選擇順從而留下來,有人選擇拒絕而離開,個人的去留當然是自由選擇,但不容忽視的是宣誓對公務員制度的衝擊和影響。根據觀察和分析,宣誓除了加速了香港公務員制度的政治化(politicization)外,更產生了更多工作上的不可確定性,從而帶來整體的負面影響。

「紅專兩難全」 西方以兩套制度解決

向來,在政府的人事制度上,均存在着「用人唯才」(meritocracy)與「政治忠實」(political loyalty)的對立與兩難,用中國的說法,這便是「紅與專」的問題。概念上,兩者不是絕對排斥,但在現實的操作上,卻很難做到兩全其美。理由十分簡單:在「用人唯才」下,專業的知識是作出任何決定的唯一基礎,要有據理力爭,向上司說不,和「向權力說出真相」(speaking truth to power)的勇氣。可是,在以政治忠誠的「紅」的掛帥下,這種對「專」的堅持和執著,隨時被視為以下犯上,甚至是企圖謀反。所以,雖然又紅又專是理想,但在現實的世界裏卻往往兩難全。

既然兩者存在着根本性的矛盾,在西方國家,解決「紅與專」問題的方法十分簡單,就是建立兩套不同的制度。公務員制度便是一個典型的「用人唯才」制度,在這制度下,為了使公務員有堅持真相的勇氣,更使用了「終身聘用制」(tenure),給予公務員極大的就業保障,不能隨意因為上級,包括政治領袖的喜好而被裁掉。相反,政治委任制度便是一套着重「政治忠誠」的制度,當中的官員由當時的政治領袖委任,亦可隨時被撤換,而所有的政治任命官員,也會隨着政治領袖的任期完結,而隨同他離開政府。

宣誓把「政治忠實」凌駕專業客觀

宣誓對公務員制度的影響,莫過於混淆了「用人唯才」與「政治忠實」兩種截然不同的制度,把原先是着重政治中立的公務員制度「染紅」,把「政治忠實」凌駕於專業的分析和客觀的判斷之上,使香港的公務員制度再一步被政治化。在筆者的著作當中(註),早已談論過香港公務員制度政治化並非新鮮的事物,早在回歸初期已經展開。其中一個重要的里程碑,毫無疑問是推出史無前例的政治任命的主要官員問責制。新制度除了大大削弱了公務員的「天之驕子」地位,及政務官原有的政策制定權外,更把任命及更換主要官員的生殺大權交在特首手上,更令他/她可隨時在政府體系外,引入外來的人士加入自己的管治班子。

在筆者的分析中指出,雖然西方國家也是採用公務員與政治任命官員並存的雙重制度,但因香港的特殊情况,即沒有民主制度來制衡政治任命官員的權力,這使他們擁有不成比例的影響力,從而加大了公務員政治化程度。

這個政治化的現象,可以分成直向及橫向兩方面。在直向上,由政治任命層垂直向下的各級公務員產生了「滲漏效應」(trickle-down effect);在橫向上,則向政府以外的非政府組織,產生了「漣漪效應」(ripple effect)。前者出現的原因是基於上行下效、層層遞進的道理,當最高一級的公務員面對政治任命官員的壓力,甚至因為自己有意加入政治任命的團隊,進而討好政治官員,加緊配合,自然會向下級施壓,要求做好政治任務,甚至不惜為打壓異己,而放棄專業判斷。而「漣漪效應」的產生,是本身為非政府部門的機構或組織,因要依賴政府的資源來運作,所以也不得不為五斗米而折腰,來配合來自問責官員的政治任務。

公務員政治化弊多於利

在香港的特殊情况下,公務員的政治化,對於社會及市民,絕對是壞處多於好處,弊多於利。原因之一是政治領袖非由民主產生,既缺乏民意授權,也沒有足夠的民意監察,因此政治任命官員所代表的,可以是少數精英或財團的私利,而非公眾利益。而且,在整個管治的棋局上,公務員所擔當的宏觀角色,就有如一部汽車的煞車系統。公務員向上級說「不」,提出反對,就如當汽車過快或向錯誤的方向奔馳時,可以把它停止及修正,使政府可臨崖勒馬,以免車毁人亡。否則,當所有公務員也成為「Yes-Man」的時候,只會出現「國王的新衣」童話故事的情况,國王身邊的所有人都只是應聲蟲,只有街上一個路過的無知小孩,膽敢指出國王裸體的真相。

從現實的層面考慮,宣誓也對公務員的質素帶來負面的影響,因為公務員作為一份工作的吸引力已不如前。在政治忠誠絕對優先及壓倒一切的情况下,公務員作為一個公民的政治權利及言論自由,進一步受到限制。另一個嚴重的問題,是不可確定性及工作風險的增加,因宣誓的內容既籠統亦空泛,可以被任意演繹。面對一朝天子一朝臣的政治環境,公務員為了討好今天的特首,隨時觸怒了明天的特首,因而被追究和清算,過往俗稱「鐵飯碗」的職業保障已漸漸消失。

宣誓若推廣至非政府機構 使人擔憂

在公務員完成宣誓後,會是一切告一段落,還是新一波宣誓的開始?有這樣的擔心,是因為要求公務員宣誓的重要理據之一,是公務員由政府出糧,用公帑便要對政府有絕對的忠誠。依照這個道理,其他使用公帑的機構的僱員,也理應效法公務員宣誓,以表其政治忠誠。當然,以上的邏輯其實存在謬誤:依照原本的道理,因公帑其實來自市民,公務員的終極效忠對象應是市民,而非政府;而政府更應盡快推行民主,由民選產生。可惜,在今時今日的香港,權力比道理可以更重要,很多時秀才遇着兵,有理也說不清。

使人擔憂的是,若宣誓的安排,被推廣至其他同樣使用公帑的機構,或依賴政府資助運作的組織,包括了大學及社福界的員工的時候,以上所提及的負面影響,也同樣會伸延至這些機構和組織之上,難以倖免。

註:Wong, W., & Yuen, R. (2020). Politicisation of the Civil Service under the C. Y. Leung Administration: Unprecedented Control. In J. Cheng (Ed.), Evaluation of the C. Y. Leung Administration (pp. 31-60). Hong Kong: City University Press.

作者是中文大學政治與行政學系副教授

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