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扶貧政策須更精準 最低工資宜調高(文:葉兆輝) (09:00)

政府早前發布《2019年香港貧窮情况報告》(下稱《報告》),分析了2009至2019年本港貧窮概况和走勢。《報告》數字顯示,2019年政策介入前本港貧窮人口為149.07萬,貧窮率為21.4%。筆者從政府統計處蒐集了2017至2019年的貧窮數據,將從貧窮率、貧窮人口的變動作分析。

2017到2019年,貧窮人口和貧窮率加速地增加,情况令人擔憂。貧窮率在2017到2018年增加了0.3百分點,而2018到2019年則增加了約1.01百分點,「貧窮率的每年轉變」增加超過230%(圖1);貧窮人口2017到2018年增加了2.99萬,而2018到2019年則增加了8.42萬,「貧窮人口的每年轉變」增加超過180%(圖2)。

貧窮率和貧窮人口「放量增加」

當然,貧窮率放量增加(acceleration)是基於人口急劇老化、住戶人數不斷減少,以及一些人口和住戶的貧窮率轉差所導致。基於政府統計處提供的2017至2019年數據,包括不同年齡組別和住戶人數的總人口和貧窮人口,我們對香港每年貧窮率和貧窮人口的轉變作出分解分析(decomposition analysis),找出其歸因於不同因素差異的具體比率,從而找出哪個因素才是影響該轉變的最大元兇。

透過分解分析發現,本地2017到2019年每年人口年齡結構和住戶人數結構的轉變相若,沒有太大明顯的分別,人口老化因素和住戶人數轉變因素帶來的貧窮率轉變分別也不大;2018年貧窮率到2019年貧窮率的放量增加,主要是因為貧窮率的惡化因素增加,而透過分解分析,我們亦看到貧窮率因素帶來的貧窮率轉變由0.04百分點增加到0.77百分點(圖1)。

同樣地,從圖2看到,人口老化因素和住戶人數轉變因素帶來的貧窮人口轉變相若。貧窮率在2019年放量增加,同時香港總人口每年亦有上升的趨勢,雙重影響下,貧窮人口在2019年亦放量增加。透過分解分析,貧窮率增加帶來的貧窮人口轉變,由2018年2631人增加到2019年53,551人。而香港人口每年膨脹因素帶來的貧窮人口轉變,由2018年9209人增加到2019年13,809人。

總貧窮差距「放量上升」 歸因總貧窮人口上升

本文的「總貧窮差距」是所有貧窮住戶貧窮差距的總和,而「平均貧窮差距」則是以總貧窮差距除以所有貧窮人數。

2017到2019年,貧窮人口年齡結構趨向年輕化,而小單位住戶人數增長亦放緩。在圖3的平均個人貧窮差距角度中,2019年平均貧窮差距「有所改善」,增長放緩,由2018年上升116元減少到2019年只上升72元,轉變的減幅達38%。我們更看到人口年齡結構變化因素和住戶人數轉變因素均由「負面」(上升)變為「正面」(下降)。而純粹因為平均貧窮差距因素上升的金額亦減少33元,比2018年有所改善。

香港貧窮人口增加的事實,我們可理解為:貧窮人口多了一部分的年輕人,而他們的貧窮差距相對較小,脫貧的能力和機會較高,而這部分的加入貧窮人口拉低了香港的平均貧窮差距。雖然貧窮人口多了,整體的平均貧窮差距的深度沒有比2018年變得更差。

在人口年齡結構和住戶人數轉變均由負面轉正面的情况下,2019年整體貧窮差距卻放量上升(圖4),由2018年增加2.384億元,到2019年增加3.275億元,轉變的升幅達37%。從分解分析中看到,貧窮差距亦在縮量上升(deceleration),由2018年增加1.5億元,減到2019年增加1.1億元。然而,貧窮率惡化引致貧窮人口增加的因素,由2018年上升7700萬元放量增加到2019年上升2.24億元,此因素的放量增加不但抵消了多個正面因素,甚至令整體貧窮差距由縮量上升變為放量上升。

總結,香港貧窮人口年齡結構趨向年輕化,小單位住戶人數增長情况,2019年比2018年減慢,平均貧窮差距縮小,但總貧窮差距放量上升,這要歸因於總貧窮人口上升的事實。相對香港總人口上升因素,貧窮人口的上升主要原因是貧窮率的上升(尤其是一些一個人在職的3或4人家庭),因素佔比高達76%。所以綜合以上數據,需要具針對性的改善貧窮率的政策,才可以扭轉現時貧窮人口及總貧窮差距放量上升的困局。

政策成績:對長者幫助顯著 對年輕人幫助甚小

要有效針對改善香港貧窮問題,首先政府對整個貧窮情况和發展需要一個正確的理解和精準的回應,從而再認真面對貧窮人口情况的發展,特別是有效回應在職人士的貧窮增加的趨勢。對不同年紀及住戶人數的家庭,要有不同程度的優惠和政策。

現時,本地老年人貧窮問題尤為嚴重,政府在政策中特別針對65歲或以上貧窮人口,而且成績顯著,這群組的貧窮率大幅改善,貧窮差距亦開始收窄(見表)。然而,2019年政策面針對香港年輕人,特別是25至54歲的3至4人家庭的貧窮問題幫助甚小。這組別的人佔了香港貧窮人口約42%(62.18萬人),可是政策扶貧支援中只有26%,對這群組的支持,可見相當不足。而且貧窮的3至4人家庭,多數會導致子女教育和發展資源不足,導致跨代貧窮,令香港貧窮問題帶到下一代,長期的影響相當深遠。

最低工資是低技術工人的生命線

早前政府決定不調整最低工資,維持37.5元,至少到2023年4月,實在令人失望。本地約有2.12萬低收入人士只掙取最低工資,大約佔勞動人口0.7%。隨着通貨膨脹,相信維持最低工資,將會令到更多低收入人士在職家庭不能脫離貧窮線,生活水平不可能改善,工人生活情况可想而知。最低工資是低技術工人的生命線,還涉及對其他工種待遇的漣漪效應。當然,面對2021年嚴峻的經濟情况,營商環境實是不感樂觀,所以政府更需要對個別組別作出針對性的干預,才可以扭轉現時的情况。現時,扶貧方面的開支多了,但成效仍有很大改善的空間。

投資教育培訓 解決貧窮根源

本地貧窮的原因是多樣化的,一些是結構性的問題,如住屋費用昂貴;一些是暫時的,如疫情的影響。若要有效改善貧窮的情况,要多方面介入改善居住的情况,加快處理空置用地(包括高爾夫球場及其他可以使用的地方),多建造資助單位,減輕低收入人士的住屋開支。我們需要為長遠發展建立人才庫,保持和提升優質人口,而教育和技能的培訓不可缺少。

要長遠解決貧窮問題,必須投資教育和培訓人才,經濟發展政策要有配合。筆者建議政府維持現時針對65歲或以上老年人的高效脫貧政策,同時亦制定教育及家庭津貼等政策,幫助年輕的小型家庭,令下一代得到良好的教育和訓練,然後脫貧,更可增加對年輕人培訓的投資,多管齊下,同時解決老年人的燃眉之急,亦解決教育和培訓不足導致貧窮的這個根源。我們也需要多做一些追蹤研究,進一步考察這些群體貧窮狀况的變化,以提高扶貧措施的針對性和有效性,真正幫助到有需要的人。要令在職貧窮人士脫貧,更需要與商界攜手,以提高工人的最低工資水平。改善外判工作的安排和整體就業的機會和待遇,才是最有效的扶貧策略。

政府需要更多投資於人力資本,鼓勵自力更生,從根本上減貧的同時,亦可節約政府每年不斷上升的社福開支。現在貧窮率上升到20%,這比其他先進國家為高;而且住戶收入水平跟不上昂貴生活消費。本地低收入人士要好好地實在地過每一天,都是一個挑戰。最後,更期望本地政府處理貧窮問題的主要官員需要多一點認知、謙卑和同理心,有願景和實際行動作出承擔,以疏導貧窮的情况,尤其是幫助一班努力工作還是貧窮的在職人士和家庭。

(作者按:鳴謝統計處提供數據和陳恩瀚的協助)

作者是香港大學社會工作及社會行政學系講座教授

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