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評財政預算案——不改思維 難解民困(文:周永新) (09:00)

今年《財政預算案》以「穩經濟、紓民困」為重點,可見在拖延逾一年的新冠肺炎疫情下,政府首先要做的,是盡快復興持續疲弱的經濟,其次就是為受疫情打擊的市民提供援助。政府如何令經濟走出谷底,再次恢復增長的動力,並且開拓未來發展的方向,筆者並非這方面的專家,未能為政府提供意見;但如何紓解民困,筆者總算積累了一些經驗,以下是筆者對今次財政預算案紓解民困方面的評價:

紓困措施被市民批評「堅離地」

第一,是官員仍然擺脫不了「睇餸食飯」的思維,也離不開「管好條數」的角色。財政司長陳茂波在展開財政預算案諮詢工作時,即不斷強調:因為政府過去一年有龐大赤字,而未來數年情况也不會好轉,所以政府今年必須「睇餸食飯」,不能如以往財政有盈餘時般慷慨,且提醒市民必須有心理準備,今年的紓困措施只能適可而止。

為什麼政府必須「睇餸食飯」?這是港英時代存留下來的理財哲學:簡單來說,就是政府必須「量入為出」,避免長時間出現財政赤字,因此,政府必須「管好條數」,有多少收入就有多少支出;至於外國政府不時採用的赤字預算,香港財金官員從來連想都不敢想。

「睇餸食飯」的理財思維有錯嗎?不能說有錯,况且「量入為出」和「避免財赤」等原則,在《基本法》都可以找到。不過,在今年財政預算案中,官員把教育、醫療、福利等幾個經常性開支最大的項目,盡量壓縮來年增長的幅度,及將市民期望的「派糖」或取消、或削減,這樣就能達到「量入為出」和「避免財赤」的目標嗎?

無疑,香港正處於財政艱難的時刻,官員分配資源也必須更加謹慎,但要求各部門緊縮開支就是「管好條數」嗎?尤其疫情還不知要持續多久的情况下,增加醫療和福利的開支可說是政府無可推卸的責任,來年財政預算案中幾個百分點的增幅能追上需求嗎?况且,過去一年,不少非緊急症狀的病人無法得到適當治療,一些輪候院舍服務的長者和殘疾人士也未能安排入住院舍,預算案怎能忽視這些被拖延服務人士的需要?

今次財政預算案中,綜援、高齡津貼、長者生活津貼、傷殘津貼等社會保障措施,從去年多發一個月減至半個月,這種「無差別」的做法適當嗎?官員有沒有考慮不同社會保障受惠者的需要?領取高齡津貼(生果金)的長者,生活一般來說應過得去,不額外多領半個月津貼沒有問題,但綜援受助者是城中公認的窮人,四口之家少領半個月援助就是約6000至8000元,他們只會覺得政府涼薄。總言之,政府「派糖」要減甜,不是一律減半便可達到目的,官員必須從市民的需要出發,這樣才不會被批評「堅離地」。

失業貸款與失業援助是兩碼子事

第二,是官員墨守成規,理財無法跳出舊有框架。筆者過去有機會與官員討論民生福利問題,得出的結論是:政府在推行民生福利措施時,看來有兩項必須堅守的原則:一,是受助市民必須接受收入和資產審查,除了確保他們有經濟需要外,更重要是防止濫用,並令市民明白,他們如果有能力自救,就不應前來尋求協助。福利學上,這種做法稱為less eligibility,即申請條例應使市民覺得自己不符合資格,非到「窮途末路」不會尋求政府協助。二,是推出的措施,應避免成為政府經常性開支的負擔。今次財政預算案,政府以失業貸款作為藉口不設失業援助金,正好說明在民生福利事上,政府仍然墨守成規,採用的是港英時代存留下來的做法,並不察覺這套舊有的理財框架,與香港的實際情况其實已脫離,更未能解決當前失業者的困難。

新冠肺炎疫情於去年初開始,到去年下半年,失業率逐步上升,不少政黨和關注組織要求政府設立援助金,以濟失業人士燃眉之急,但勞福局長當時的回應是:這樣的失業援助金涉及「道德風險」,措施也會由暫時變成永久,一旦成為經常性開支,將增加政府財政上的負擔;局長還建議有經濟需要的失業人士申請綜援。局長拒絕設立失業援助金,思維離不開失業援助不能成為政府經常性開支,失業人士也必須證實自己有經濟需要才能得到援助。

這樣,失業貸款計劃可以取代失業援助金嗎?表面上,兩者都是給予失業人士金錢援助,但兩者的性質和效果並不一樣:失業援助要達到的目的,是協助失業者渡過一段艱難日子,讓他們有喘息的機會,想想日後要走的路,避免他們陷入徬徨無助的困境。失業貸款是完全另一回事:失業人士要借貸,現在坊間有多個途徑,政府的計劃只是條件較為優厚而已;所以,貸款並非政府無條件的援助,失業人士要考慮的,是他們目前是否有借貸的需要,將來又是否有還款的能力。政府不是常常提醒市民:「借定唔借,還得到先好借」?

第三,是政府的惠民措施仍是雨露均霑,並沒有以基層市民的利益作為優先。今年財政預算案的「派糖」措施,沒有驚喜是意料中事,但使筆者不解的,是政府既然有破紀錄的財赤,也預計未來幾年情况不會好轉,為什麼仍如過去幾年財政有盈餘時一樣,照舊「派糖」如儀,而且雨露均霑,不同收入階層市民都可得到一些「甜頭」?

政府須給市民看到自己站在弱者一邊

市民明白,政府有財赤,「派糖」不能如以往般慷慨,但這樣雨露均霑的做法,財金官員有否考慮市民的不同情况?市民會覺得政府是以基層市民的利益為優先嗎?公屋居民不再免租一個月,財政司長的解釋是:他們已享用政府的房屋福利,可以不再受惠。這種論調,政府有盈餘也一樣適用,為什麼他們以前可以免租一個月,甚至兩個月,今年卻要取消?官員有沒有想到:失業人士大多是公屋居民,為什麼薪俸稅和個人入息稅仍可寬減100%,上限1萬元,政府因此少收113.8億元稅款;但取消公屋免租一個月,按照去年的數目,卻只是涉及18.29億元?筆者無意在這裏搞分化,但想指出的是:政府既要紓解民困,就必須知道誰在疫情下受到的打擊最大,及推出的措施能否給市民看到,政府是站在弱者的一邊,是雪中送炭,並非錦上添花。

最後,筆者不明白的是:政府總是找自己麻煩,簡單的失業援助金不做,卻搞手續繁複的失業貸款;不用已有兩次經驗的現金派發,卻去搞限制多多的消費券。這種得不償失的舉措,怪不得派出的糖總是無法提升政府的民望!

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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