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長者公共福利金申領率的探討——政府應積極推措施 減長者綜援負面標籤(文:周基利) (09:00)

隨着香港人口出現高齡化的趨勢,退休長者日益增加,長者貧窮的問題亦持續加劇。根據2019年的統計數據,以香港政府公布的官方貧窮線(即按家庭人數調整的住戶收入中位數的50%劃線)計算,有32%長者生活在貧窮線下,貧窮長者人數約為39.12萬。

恒常現金支援是緩解長者貧窮問題的主要方法之一。在2017年之前,長者申領公共福利金計劃(如綜合社會保障援助(綜援)計劃)的比率較低,其中一個主要原因是計劃的負面標籤。有見及此,政府於2017年採取了一些措施,包括放寬申請資格和推行新的支援措施,例如增設一層高額援助(高額長者生活津貼)、取消獨居長者親屬必須提交經濟援助聲明(俗稱「衰仔紙」)的安排等,來解決相關問題。

然而,這些政策改變是否能夠影響申領率和計劃的負面標籤呢?這個問題是亟待探討的。

獲政策創新與統籌辦事處的公共政策研究資助計劃(2019.A5.055.19B)撥款支持,筆者在2020年就此進行了一項研究,以面談方式訪問了3299名60歲或以上的長者,包括1094名符合申領長者綜援資格的人士,1106名符合申領高額長者生活津貼資格、但並不符合申領長者綜援資格的人士,以及1099名符合申領普通長者生活津貼資格、但並不符合申領高額長者生活津貼資格的人士,以了解他們申領公共福利金的情况,以計算3項公共福利金計劃(包括長者綜援、高額和普通長者生活津貼)的申領率,以及這些計劃的負面標籤。

研究顯示,以各項符合資格的長者計算,申領長者綜援的比率為86.8%,申領高額長者生活津貼的比率為89.2%,申領普通長者生活津貼的比率為86.2%。反映在引入長者生活津貼、取消備受爭議的綜援「衰仔紙」及放寬現行津貼的資產上限等措施推行之後,有可能減少了申領的成本和障礙,以致申領比率大大提升。

3種負面標籤

可是,為什麼仍然有長者不申領公共福利金呢?根據研究顯示,這與計劃的負面標籤息息相關。大致上,負面標籤的概念可分為3種:

(1)自我標籤:是指福利申領者的自身感受,認為申領福利金表現了較低的社會身分;

(2)負面標籤化:是指其他人普遍認為福利申領者在社會的價值較低;

(3)申領過程的負面標籤:是指在申請過程中產生恥辱感。

研究結果發現,上述的3種負面標籤與長者不申領長者綜援及高額長者生活津貼,有着顯著的關聯性。

4項建議措施

有見及此,筆者建議政府應制訂和實施進一步的措施,以減低對長者綜援的負面標籤,並鼓勵有需要的長者申請綜援。這些措施可包括:

(1)更改長者綜援必須以家庭單位作基礎的申請要求,建議可仿效長者生活津貼的做法,容許長者以個人或夫妻身分申請;

(2)為降低申領成本及簡化推廣信息,建議以統一的規則將各項公共福利金計劃整合為一個方案,令長者更容易了解他們是否符合申請資格,以免他們在申請多項福利計劃時重複遞交文件;

(3)建議大眾媒體和政治人物改變報道長者綜援申請者及與他們溝通的方式,社會福利署的工作人員亦必須重新培訓,以確保長者綜援申請者得到尊重及支持,同時應提高長者綜援的入息及資產限額;

(4)以「便利市民」的名稱為計劃塑造新的形象,並將計劃與其他帶有嚴重負面標籤的公共福利金計劃(例如失業綜援)脫鈎。

作者是香港教育大學亞洲及政策研究學系社會政策講座教授

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