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冤冤相報的罷免制度(文:關仲然) (09:00)

剛過去的星期六,台灣高雄市的第九選區(鳳山區),舉行了市議員黃捷的罷免投票。最後的結果:不同意罷免票比同意罷免票多,而且同意罷免票亦低於選區選舉人總數的四分之一(72,892票)門檻,罷免不獲通過,黃捷保住議席。

近來,台灣的民意代表(即市長、議員等通過選舉當選的政治人物)面對罷免投票,已經發生了不少次。雖然黃捷今次避過罷免的命運,但之前的投票中,有成功將這些民意代表拉下台:像大約半年前,當時的高雄市長韓國瑜遭民眾投票罷免,成為第一個被罷免的直轄市(或縣)長。另外,在幾星期前、今年1月中的時候,在桃園市也舉行了一次罷免投票,那次投票的主角,是桃園市第七選區的市議員、台灣綠黨出身、後來加入民進黨的王浩宇。他的結局和韓國瑜一樣,都是給選民用選票將其職務罷免。

你可能疑惑:為什麼突然在半年左右的時間,發生了這麼多的罷免投票?而在最近舉行的這些罷免投票,為什麼又好像比以往更輕易的,成功將這些政治人物趕下台?今次黃捷罷免不成,對台灣政治的未來又有什麼影響?

台灣2016年修法 罷免投票「難度減半」

在台灣,憲法除了保障民眾有選舉權之外,還賦予民眾罷免權,只要通過既定的罷免機制,選民就可以用一人一票的方法,將民意代表趕下台,當中所運用的條例是《公職人員選舉罷免法》。要將民意代表罷免的話,就要經過3個重要步驟:第一階段,首先需要有人提議罷免;第二階段,則需要得到相關選區的選民,聯署支持議案;在達到足夠的聯署人數後,就會來到最重要、也是最後的第三階段:由合資格的選民投票,作出是否贊成罷免的決定。

不過在很長的時間中,即使台灣民眾有罷免權,過去歷史上亦曾有一些罷免的提案,但大部分的提案都不能夠通過。因為過往的罷免制度,在3個階段分別都有着更高、更難達到的門檻,令到民眾「罷免權」的權力,有名但無實。

罷免制度在上世紀90年代初經過幾次修改,最後一次修改是1994年。當時要提案罷免的話,第一階段提議的門檻是2%,第二階段聯署的門檻是13%,到了最後的選民投票,如要罷免成功,投票率要達五成之餘,同意票還要超過有效票數的二分之一(俗稱「雙二分一」條款)。

在罷免投票中,要得到五成的投票率是非常困難的事。因此,過去當政治人物面對罷免的時候,他們的策略都是「冷處理」,呼籲自己的支持者杯葛,不要投票,以減低最後的投票率。所以過去的罷免案,大多數都會因為第三階段的投票率不足而失敗。因為罷免成功是接近不可能的任務,罷免制度在過去台灣亦甚少啟動。

但在20多年過後,時間來到2016年、民進黨重新執政之後,在當年11月,由民進黨控制的立法院,三讀通過《公職人員選舉罷免法》修正案,將3個階段的門檻都降低:第一階段門檻下降至1%,第二階段門檻下降到10%;更重要的是到了最關鍵的第三階段:只要同意罷免票比反對罷免票多,同時同意票只需達到選民總數的25%以上,就可以罷免,比以往的難度減低一半。

罷免案成藍綠兩陣突擊偷襲手段

這意味着,在修正案通過後,面臨罷免的政治人物將會陷入兩難:因為門檻投票人數只需要選民人數的25%,像以往一樣呼籲自己的支持者「杯葛」投票將不會帶來用處;但如果動員支持者出來投票、反對罷免,太過大幅度的動員,相應地也會激發對面的罷免陣營,有機會同時動員了對方的支持者出來投票。

民進黨政府在2016年作出選罷法修正,並且在去年將韓國瑜罷免,看似非常成功;但當台灣的藍營,也明白到現在的罷免在制度下很容易達成之後,已先後啟動了對王浩宇和黃捷的罷免,接下來就是屬於台灣基進的台中市立委、「3Q哥」陳柏惟,即將面臨罷免(第一階段已通過)。

以往罷免制度的第三門檻極難通過,為免勞民傷財,藍綠陣營都不會視罷免為有效的政治手段。但自2016年修訂以後,罷免的第三門檻大幅降低,兩大陣營以此突擊偷襲。這種低門檻的罷免制度,對於像王浩宇這種比較「言論出位」的政治人物來說,愈是出位,樹立的政敵、討厭自己的人就會愈多,也會更容易遭到罷免。

倡罷免黃捷理由 難得到廣泛支持

當然,回到今次黃捷的罷免案,罷免最終失敗,有人認為是民進黨發動支持者護「捷」,但更重要的是,我們應該談及這次罷免案的「罷免理由」。黃捷之前屬小黨時代力量,曾經因為在質詢韓國瑜的時候向韓國瑜「翻白眼」而成為網民焦點。因此,這次提出罷免的團體其實是為韓國瑜「報復」,他們提出的罷免理由,包括因為「翻白眼」而「未盡議員之職責」;另外,罷免團體又以違反「國安法第21條」為罷免理由(台灣中選會公告的「罷免理由書」中如此寫,但台灣的《國安法》只有10條,掀起爭議:黃捷及其支持者批評對方用《港區國安法》指控;「罷捷團體」則說應該是「2-1條」,疑為誤植)。

雖然罷免制度不拘泥於罷免原因,只需要有法定人數通過第一、二階段,就能成案,但如此這般的罷免理由,即使罷免的門檻再低,也實在難以在今天的台灣得到廣泛的支持。

是否真的合乎民主精神?

不過,即使黃捷今次保得住議席,但如果不去適當修正現在「選罷法」,例如對罷免理由的規管,抑或是將門檻適當地提高,恐怕在接下來的時間,都會是藍、綠兩大陣營,不斷互相提案罷免、冤冤相報的時候。同時,在低門檻的罷免制度之下,台灣政治光譜的闊度,無疑會被收窄;用民主選舉的手段將民意代表輕易拉下台,不論那位民意代表是藍是綠,甚或「非藍非綠」,這是否真的合乎民主的精神,亦是一大疑問。

作者是香港教育大學亞洲及政策研究學系講師

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