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特首選舉改協商 基本法框架下暫難實行(文:施漢銘) (09:00)

近日,社會上對於2022年行政長官產生辦法出現了兩種意見,一種認為特首應該繼續以選舉形式產生,另一種認為《基本法》中有規定特區可按照「實際情况」考慮是否採用協商形式產生。雖然基本法第45條對以上兩種產生辦法皆有列明,但對於明年將進行的第6屆香港特別行政區行政長官選舉,依舊採用選舉形式作產生辦法更為合適。

實際上,對香港基本法歷史有一定了解的人士,必然知道基本法中有一部分的內容是從《中英聯合聲明》中轉移過去的,當中第45條指出的行政長官通過「選舉或協商產生」便是其一。由於中英雙方在制定及簽訂該聲明時,中方還沒確定要採用哪種方式產生第一屆的特首,因而把該條款作「兜底條款」處理。其後,在1990年《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》中,中央便規定了第一屆特首由400人組成的「推選委員會」透過選舉形式產生,為日後的特首選舉產生辦法奠定了基礎。

一年時間走修例「五步」 實屬有難度

若然下一屆的特首需要由協商產生,在現有的基本法及《行政長官選舉條例》框架下難以實行。現時的行政長官選舉條例是按照基本法附件一舉行的行政長官選舉的相關事宜作具體細化的規定,而基本法附件一和該條例制定的基礎,是特首由選舉產生,如果要轉為協商則需要大幅度修改條例。

根據基本法第159條和2004年的「全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋」,修改行政長官的產生辦法須依法完成「五步曲」的法律程序,即:第一步,由行政長官向全國人大常委會提出報告,提請全國人大常委會決定產生辦法是否需要修改;第二步,全國人大常委會決定是否可修改產生辦法;第三步,如全國人大常委會決定可修改產生辦法,則特區政府向立法會提出修改產生辦法的議案,並經全體立法會議員三分之二多數通過;第四步,行政長官同意經立法會通過的議案;第五步,行政長官將有關法案報全國人大常委會,由全國人大常委會批准或備案。在距離下屆特首選舉剩下一年多的時間,要通過如此繁複的法律程序修改特首產生辦法,實屬有難度。

「協商產生」未有成文法

此外,對於以「協商」形式產生特首的方式,目前在基本法的框架下只有較為概括性的條文規定,實際上還沒有像「選舉」般具有一部成文法,細化規定其具體運作。若然下屆的特首選舉需要採取這種形式,「協商」的細節及主題,甚至乎「選舉委員會」在當中的地位和作用等,依然需要討論和達成共識。

提高「選委會成員」門檻更可行

若然提出現有的特首產生辦法應修改為由協商產生,是基於近年香港各種社會事件和政治活動,如「35+非法初選」,而擔心行政長官選舉委員會成員會擾亂特首選舉或出現「非愛國者」當選的情况,相比改用協商形式產生特首而言,提高「選舉委員會成員」的入門門檻和調整其架構,反而更為簡單及可行。

雖說基本法中有提及特首可由「協商」產生,但選舉方式產生特首的形式已在特區實現多年,基本法中也規定行政長官的產生應按「循序漸進」的原則最終實行普選,突然改用協商產生,更可能違反公眾對普選的政治預期。

作者是香港政協青年聯會委員、清華大學法學學士

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