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5個市民1個貧窮 是香港的宿命(文:周永新) (09:00)

香港有多少窮人?政府的扶貧措施是否足夠?這是市民常有的疑問。2013年政府訂立貧窮線,市民的疑問總算有答案。貧窮線是什麼?政府劃分的貧窮線並不複雜,是以每月家庭住戶入息中位數的一半作為計算的基礎。政府剛於去年聖誕前夕發表《2019年香港貧窮情况報告》,從中我們可以掌握過去的11年(2009至2019年)香港貧窮情况的變化。

2009至2019年貧窮人口上落不大

有關貧窮人口的數字,最早是2009年,香港有貧窮人口134.8萬,貧窮率20.6%(即總人口的百分比)。經政府恆常及非恆常現金、非現金福利政策介入後,貧窮人口減至64.4萬,貧窮率9.9%;到了2019年,貧窮人口是149.1萬,貧窮率21.4%,經政府各項福利政策介入後,貧窮人口是64.2萬,貧窮率9.2%。綜觀過去這11年的變化,香港貧窮人口徘徊在總人口19.6%至21.4%間,經政府各項福利政策介入後,貧窮率降至7.1%至9.9%間。

為什麼香港貧窮率的差別,總是在兩三個百分點間?這個不難理解,因為政府是以每月家庭住戶入息中位數的一半作為貧窮線,也就是一般稱的「相對性」的計算方法;所以,除非香港的經濟結構有改變,入息分佈跟現在不一樣,入息中位數才會有較大的調整,否則,按照現時情况,家庭住戶入息中位數只會在窄幅上落,貧窮人口的數目也只會輕微的增加或減少。

2019年的貧窮人口達到149.1萬,已是2009至2019年這11年的最高峰。這樣,去年香港經濟深受新冠肺炎疫情影響,貧窮人口會上升多少?2020年第三季的家庭住戶每月入息中位數是26,200元(外傭除外),較2019年第三季的28,600元,減少2400元;所以,預期2020年的家庭住戶入息中位數會有相當跌幅,但在經濟逆境中,中下階層收入的減幅會更大,可以預見,到政府公布2020年的貧窮情况報告時,貧窮人口的數目會更上一層樓,達到破紀錄的高位。

香港貧窮問題嚴峻是不爭的事實

筆者不厭其詳的解釋貧窮線和香港貧窮人口的數目,想說明的是:以香港現有收入分佈的情况而言,如果政府繼續使用家庭住戶入息中位數的一半作為貧窮線,香港貧窮人口只會在總人口19%至22%間上上落落,窮人的數目不會大升、也不會大跌。但5個港人中,有1個貧窮,這是官方訂立的貧窮線計算出來的數字,並不是坊間偽造出來罵政府。所以,無論怎麼說,香港貧窮問題嚴峻是政府必須面對的事實,不容扭曲。

其實,現在訂立的貧窮線,能夠反映的貧窮現象十分有限;香港貧窮的根本問題,追源溯始,還是香港整體社會的收入分佈不平均,令不少市民無法過着合理的生活。收入分佈如何不平均?以2020年第三季的數字為例,月入1萬元以下的佔14.1%(外傭除外),1萬至19,999元的佔37.1%;即是說,月入2萬元以下的佔勞動人口51.2%,這168萬打工仔,一旦遇上失業或就業不足,就如過去一年新冠肺炎疫情對他們的打擊,他們便很容易成為窮人行列的一員。

收入分佈不均是造成貧窮的根源

這樣,香港嚴峻的貧窮問題可有解決方案?方案是有的:就是改變香港現行收入的分佈,使嚴重不均的情况得到改善;但這樣做,香港的稅收制度便得進行根本性的改變,也就是一般說的「收入再分配」,但這樣難免動搖香港原有的資本主義制度——這卻是《基本法》不容許的!可以這樣說:香港原有的資本主義制度一天不變,香港收入分佈不均的情况將持續下去,而香港5個市民中有1個貧窮的宿命,看來也不會改變。

香港是這樣收入分佈不均和貧富懸殊的社會,政府可有什麼辦法緩和這個深層次社會問題?1981年,也就是40年前,當時港督麥理浩離任前的《施政報告》有以下的說話:「我們的社會安全網,雖不算完整,但總算使那些不幸人士,只要證實他們有此需要,便可得到治療、教育、生活支持或庇護,而我們也有租金廉宜的公共房屋計劃……在1974至1975年間發生經濟衰退時,以及其後的經濟復蘇期,所謂『資本主義醜惡的一面』明顯地沒有在本港出現。」(見1981至1982年《施政報告》)特首林鄭月娥在1980年加入政府成為政務主任,當時麥理浩仍未離任,看來當日麥理浩對社會安全網的看法,到了今天仍深深影響她和她管治班子的思維。簡單來說,這種思維是政府提供的醫療、房屋、福利、社會保障等服務,受助對象必須是有需要的市民,而且他們必須證實自己的需要。

回看《2019年香港貧窮情况報告》,勞福局長羅致光認為,2019年貧窮人口的數字雖然上升,但經過政府各項福利政策的介入後,貧窮率其實有下降,從2018年的9.3%稍微降至2019年的9.2%。局長要解釋的是,香港的社會安全網並非沒有發揮效用,最少政府提供的社會服務,尤其社會保障,成功把2019年貧窮人口從149.1萬減至64.2萬,因而避免了資本主義醜惡一面的出現。

社會安全網的作用未能追上時代變遷

社會安全網的作用,應否停留在避免資本主義醜惡一面的出現?40年前,當時筆者受社會福利署的委託,進行了一項關於貧窮線的調查,研究的結論是:昔日「吃不飽、穿不暖」的日子已經過去,現在貧窮的定義應是相對的,政府的社會保障制度不應止於滿足市民的溫飽,應為全港市民提供合理的生活保障。當日政府並沒有接納研究報告的建議,只稍微提高公共援助(即今綜援)的金額,並強調,政府的政策仍是「幫助那些不能自助的市民」(Help for those least able to help themselves)。

40年過去後,港英政府變成特區政府,政府對福利和社會保障的態度,思維上看來並沒有改變,仍然把政府的責任限於那些有需要的市民:在醫療服務上,政府的重點是醫治患病的市民,並不是保障每一位市民的健康;在房屋上,政府是幫助那些無法在私人市場上滿足自己住屋需要的市民,並不是確保每一位市民有合理的住屋條件;在退休保障上,政府是提供生活津貼給經濟有需要的長者,並不是為每一位退休人士設立健全的退休保障制度;在職業保障上,政府可以為在職家庭提供補貼,但僱員驟然失去工作,政府卻不願提供援助,只待他們證實經濟有需要時,呼籲他們申請綜援。總言之,政府的社會安全網是以「補底」為目的,協助的對象必須首先證實自己的需要。

政府提供的社會安全網,無疑避免了資本主義醜惡一面的出現,但要縮窄香港嚴峻的貧富懸殊,或協助數以十萬計市民脫離貧窮,看來以林鄭月娥為首的特區政府,不但沒有這個決心,也沒有這個能耐。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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