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反思強積金制度缺陷 應設法改良更應推退保(文:吳敏兒) (09:00)

每當經濟衰退,失業惡化,打工仔女收入下跌,社會上都會有不少聲音,要求政府容許市民提取強積金權益應急。這現象除了是因為香港沒有設立失業援助制度外,亦反映打工仔女普遍視強積金如雞肋。事實上,強積金已實施超過20年,雖然淨資產值終於突破一萬億元,但以目前大約300萬供款人計算,每人平均只有約35萬元權益,僅可應付幾年的退休生活開支,確是食之無味,棄之可惜。

須降低收費 免淪金融機構提款機

強積金成效一直備受質疑,而更令一眾打工仔女氣憤的,是強積金投資回報未見突出,但收費卻幾乎貴絕全球,不斷蠶食打工仔女的血汗錢。2019年強積金的平均開支比率為1.45%,遠高於韓國、澳洲、以色列、智利等國家(大約0.5%至0.6%;註),市民退休生活未見保障,基金經理每年過百億元管理費已袋袋平安。

不要以為區區一個半個百分點是小數目,以累積數十年供款計算,只要收費下調半個百分點,僱員的強積金戶口結餘也可以提高超過一成。現時強積金扣除收費後每年平均回報率為3.9%,如果每月供款1000元,40年後強積金戶口有大約85萬元;倘若整體收費水平降至「預設投資」的收費上限0.95%,結餘即可增加15%至接近100萬元。

政府必須立即採取措施降低強積金收費,包括將法定收費上限擴大至適用於其他基金類型,否則強積金只會淪為金融機構的提款機。

取消對冲 也應放棄專項儲蓄戶口方案

強積金另一為人詬病之處,是僱主可提取其供款的累算權益抵消須付的遣散費或長期服務金,即俗稱的「對冲」安排。2020年第二季,武漢肺炎疫情令裁員個案大增,僱主提取強積金對冲遣散費的款額突破10億元,較2019年同期飈升近一倍;連同對冲長期服務金的近8億元,該季度從強積金提取的56億元中,剛好有三分之一是「回水」給老闆,難怪勞工團體嘲諷強積金只是僱主的「豬仔錢罌」。

雖然林鄭政府一上任已承諾取消對冲安排,但同時計劃強制僱主設立專項儲蓄戶口,用作支付遣散費或長期服務金。這個笨拙的建議不但鎖死僱主大筆(最終可能不會動用的)資金,亦令原本簡單的修例工作變得複雜,拖慢整個立法程序。

現時估計取消對冲最快要到2025年方可正式實行,其間又有再多三四百億元打工仔女的退休金被「冲走」,大大削弱強積金的退休保障功能,這對年長工人的影響尤甚。

筆者認為,政府應放棄專項儲蓄戶口方案,盡快修改法例取消對冲安排,並接納職工盟早前的建議,由政府注資和僱主供款設立基金,向僱主發還一半已付的遣散費或長期服務金,同時亦可補貼員工部分劃線前被對冲的供款。

可「補足」低收入者供款 「配對補助」非在職者

不過話說回頭,即使降低收費和取消對冲,強積金仍有眾多制度性缺陷,當中最重要的兩項是:未能為低收入和非在職人士提供足夠退休保障,以及打工仔女需要自行承受巨大的投資風險。

針對第一項問題,政府在2020年1月公布,計劃約在2024年後為獲豁免供款的低收入工人代供5%強積金,估計每年涉及開支約6億元。可是,這建議對基層市民的幫助十分有限,假設政府每月代供350元,按目前強積金回報率3.9%計算,即使政府代供40年,扣除通脹後低收入工人的強積金戶口最終亦只會增加11萬元,最多只夠應付兩三年的退休生活。而這建議對入息剛超過7100元的人士亦不公平,他們不但沒有政府補助,更要強制供款5%,令他們每月可動用收入比入息剛低過7100元的人更低。

一個較為可取的做法,是由政府補足(top up)低收入人士供款至某水平,例如每月1000元,以月入1.2萬元的僱員為例,僱員每月強制供款為600元,政府的補助供款就是每月400元。至於不用強制供款的低收入人士,如果選擇自願供款月入5%,政府照樣補足至1000元;以月入6000元的僱員為例,如每月自願供款300元,政府就補助700元,否則政府只會代供月入的5%,即300元。

非在職人士方面,政府亦可採用配對形式提供補助。如果在職人士選擇為其非在職配偶開設強積金戶口並每月供款,政府可提供等額補助,上限為該在職人士月入的5%或500元,以加強對非在職人士的退休保障。

估計這兩項建議每年涉及的開支不超過100億元,而政府的補助令基層市民的強積金可應付多近10年的退休生活需要。

應對投資風險 宜准供款放在外匯基金

針對投資風險問題,政府應容許就業人士選擇將部分供款存放在外匯基金,每年回報率跟財政儲備存放在外匯基金的投資回報計算方法相同,即按外匯基金投資組合過往6年的平均投資回報率計算。這個建議未必可以提高強積金的投資回報,2001至2019年期間,強積金和外匯基金每年平均回報率相若,但前者的回報波幅卻遠高於後者,倘若進一步採用外匯基金6年平均回報率計算,強積金的投資回報將會更加平穩(三者的變異系數(coefficient of variation)分別為11.9%、4%及1.9%),避免供款人在即將退休時,遇上金融風暴而承受巨大投資損失的風險,減少計劃退休生活時的不確定因素。尤其是政府計劃為低收入人士代供強積金時,更沒有理由以公帑讓金融機構賺取更多投資管理費,強積金供款存放外匯基金是更合理和符合公眾期望的方案。

不過,上述改良建議始終未能完全解決強積金的制度性缺陷,基層市民仍有退休金不足的問題,投資風險仍然由供款人自行承擔,而所有人亦無法預知自己的壽命,退休生活仍有很大不確定性。歸根究柢,徹底的解決方法,仍然是民間社會多年來的倡議,設立社會保險形式的全民退休保障制度,每月退休金按供款額和供款期計算,並設有最低款額,讓每名市民都可享有安穩的退休生活,直至終老。

註:OECD (2019), Pensions at a Glance 2019

作者是職工盟主席

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