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長遠房屋策略未能解基層之困(文:何喜華) (09:00)

根據政府最新公布的貧窮報告,貧窮人口再創新高,而令人更為憂慮的是,政府對此狀况顯得一籌莫展。

貧窮與基層房屋問題,是上屆與本屆政府施政的重中之重,而實際上基層的貧窮問題又和過去10多年住屋問題惡化有重大關連;事實上,政府的分析也清楚顯示,公屋這政策介入是十分有效的扶貧脫貧措施,但遺憾的是基層房屋至今仍是政府「不及格」的施政項目。

政府於2020年12月中公布最新一份《長遠房屋策略》(下稱長策)周年進度報告,如之前《施政報告》提及,政府表示已全數覓得興建31.6萬個公營房屋的330公頃土地,首次達成長策公屋供應目標,本來值得欣喜。不過,當中約三分之二單位要在後5年(2026/27至2030/31年度)方落成。換句話說,前5年顯得尤其關鍵,短中期紓困措施有必要推出配合;另外,後5年單位是否能如期落成,仍然為未知之數。筆者認為有以下幾點仍然令人憂心。

當延期落成變成習慣

雖然政府表示未來10年用作公營房屋的土地大部分已完成法定改劃,但筆者擔心供應進度未必「如意算盤打得響」。尤其過去公營房屋推遲落成項目屢見不鮮(見表),隨時進一步影響公屋申請人的上樓進度。

從附表數字所見,在長策2015年報告估計,2015/16至2019/20年度房委會建屋量達9.33萬伙,但到長策2019年報告時,建屋量卻下跌達6900伙,而最終房委會實際建屋量只有約8.2萬伙,總數量下跌超過一成。上述數字正好反映,過去建屋進度未如理想,導致數字未能按時完成,最終將會直接影響入伙時間。更何况,後5年不少項目仍然等候進入包括收地、地盤平整工程等程序,落成進度更難預料,落成數字隨時大縮水。

難以推測的需求估算

長策內總房屋需求推算主要取決於4項因素,其中最主要來自住戶數目的淨增長。以長策2020周年進度報告為例,43萬個房屋供應目標中,20.52萬間來自住戶數目淨增長,佔比例接近一半。可見,決定未來10年房屋總供應目標多少,主要來自淨住戶數目增長變化。

雖然今次數字主要建基於2020年公布的最新家庭住戶推算,而得出2021年年中至2031年年中的淨增長為20.52萬間,但經歷2019至2020年間社會形勢急劇轉變後,當中包括移民的意欲上升、經濟下行情况,甚至對置業前景悲觀等,均可能導致今次推算出現太多不確定因素。而以上因素在疫情期間依然被壓抑,未能充分反映在數字之內,令最終估算容易出現誤判。

當然,長策作為一份連貫的報告,不可能因為社會情况轉變而突然改變推算模式。不過,近月綠置居滯銷已響起警號,政府有需要特別評估近一兩年因為經濟下滑,以及移民意欲升溫情况下,對香港公私營房屋需求有何影響,以免令上述現象埋沒在平均數之內,錯判形勢。

長遠「過渡房屋策略」

早在2013年發表長策諮詢文件時,坊間已有意見要求將過渡性房屋納入長策之內,但當時不被接納,導致白白浪費數年寶貴時間,現時只能追落後。

雖然政府開始承認過渡性房屋的重要,並訂下未來3年供應目標,但數字仍然遠低於劏房居住人數以及公屋輪候數字。再者,雖然入住過渡性房屋後有機會出現流轉,例如獲編配公屋,最終受惠住戶應比單位數目多;不過,按現時公屋落成數字,10年以後平均輪候時間亦難以回復正常水平,3年供應1.5萬個單位,根本未能應付未來10年需求。

歸根究柢,政府一直只是將過渡性房屋視為公屋供不應求下的折衷產物。不過,現時公布的數字可見,未來供應的過渡性房屋絕大部分用地由私人發展商借出,又或是空置但並非作住宿用途的土地或物業,與興建公屋完全沒有任何衝突;相反,透過興建過渡性房屋,同時間增加住宅單位供應,可一定程度應付需求。

因此,政府應將過渡性房屋正式納入長策之內,並每年訂下供應目標,以應付未來幾年房屋缺口。

重新思考發展局及房屋局合併之路

近月再次有人提倡將房屋及運輸兩局分拆,事實上,早於上屆政府初期,已有人提出將兩局分拆,理由不單止是運輸一環甚為複雜,更重要是整合發展局及房屋局的資源,以做好整個規劃發展工作。正如長策報告所提及,未來單位來源主要來自新發展區、棕地群等,預計規劃及收地程序漫長;而之前土地供應專責小組提及8個土地供應措施,亦不乏造地及平整工程,方可交予房委會發展。可見,要趕及未來10年落成量及落成進度,除了運房局以外,發展局可能扮演着更重要角色。因此,要加快整個建屋過程,應集中由一個政策局統籌,尤其未來10年單位供應有着不少不穩定因素下,政府更應盡快重組架構,勿再蹉跎歲月。

與其如施政報告建議擴大發展局轄下的「精簡發展管制督導小組」的工作範圍以加快土地及房屋供應,倒不如痛定思痛,重組兩局,並恢復當年「房屋及規劃地政局」,做到真正精簡架構之餘,理順土地及房屋發展的工作,讓市民看到政府解決房屋問題的決心。

作者是香港社區組織協會主任

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